06:45 , 13 сентября 2013

Уроки Таджикистана для cирийского конфликта

  Джордж Гаврилис, Центр международного диалога им. Э. Холлингса, Вашингтон

Целью серии встреч американского госсекретаря Джона Керри с российскими официальными лицами было улучшить прохладные российско-американские отношений и сблизить позиции Вашингтона и Москвы по Сирии. Одна из встреч между Джоном Керри и российским министром иностранных дел Сергеем Лавровым проходила в Париже. В ходе встречи Лавров вновь дал понять, что Москва будет побуждать сирийское правительство к участию в мирных переговорах. Это стало шагом вперед по сравнению с предыдущими встречами, когда Лавров заявлял, что Россия не является почтальоном для связи с Башаром Асадом. Посылаемые Москвой сигналы малоинтересны тем участникам внешнеполитического процесса в Вашингтоне, которые выступают за интервенцию. Эксперты и журналисты отмечают, что благодаря российской военной помощи правительственные силы в Сирии обладают мощными средствами противовоздушной обороны, которые, по всей видимости, смогут свести на нет активность американских самолетов в сирийском небе. Поэтому международное сообщество продолжает возлагать на Россию бóльшую часть вины за блокирование попыток посредничества и поощрение режима Асада к продолжению борьбы.

Имидж России в посреднических усилиях в Сирии, резко контрастирует с тем, сколь мало акцентировалась ее роль в прекращении гражданской войны в Таджикистане в 1990-х годах. Соответствующее соглашение было результатом трехлетних усилий Миссии наблюдателей Организации Объединенных Наций в Таджикистане (МНООНТ), соседних государств и, возможно, в наибольшей степени, интенсивных совместных усилий США и России в рамках «второго направления дипломатии». В совокупности эти акторы организовали восемь раундов мирных переговоров, много раз способствовали возобновлению нарушавшегося режима прекращения огня, выступали посредниками в переговорах с различными группами, разрабатывали ключевые разделы мирного соглашения и сформировали контактную группу для мониторинга его исполнения и урегулирования возникавших при этом проблем.

Хотя успешное посредничество в таджикистанском конфликте вошло в учебники, этот пример оказался сброшенным со счетов и забытым. Возвращение к таджикистанскому опыту — это не просто ностальгический взгляд в прошлое, на те времена, когда российско-американские отношения были более дружественными. Это также хороший пример того, как регрессировали выработанные международным сообществом механизмы посредничества. В то время как компактная и гибкая посредническая инициатива в Таджикистане была предназначена для того, чтобы остановить гражданскую войну, посреднические усилия в Сирии стали своеобразным голосованием за режим или против него. Однако еще более тревожно то обстоятельство, что главный ущерб посредническим усилиям наносит разрозненность и соперничество подходов, которых придерживаются государства, находящиеся в лагере противников режима Асада.

Забытый опыт Таджикистана

Вскоре после получения независимости в 1991 году Таджикистан погрузился в пучину разрушительной гражданской войны. На территории страны сражались проправительственные силы, полевые командиры и группировки оппозиции (как исламистской, так и светской). Затянувшийся конфликт стал причиной гибели десятков тысяч людей, полмиллиона человек стали беженцами, а 80% населения страны оказались в условиях нищеты. Когда в 1994 г. гражданская война интенсифицировалась, группа внешних акторов заложила основу для посредничества. ООН послала в страну своих специальных представителей, ОБСЕ открыла свой центр в июне, а небольшой миротворческий контингент стран СНГ начал действовать в сентябре. Тем временем, наблюдательной миссии ООН в Таджикистане (МНООНТ), уполномоченной Советом Безопасности, было поручено осуществление мониторинга развития конфликта и соблюдения соглашений о прекращении огня между местными командирами.

Параллельно этим усилиям, возглавляемый американо-российской группой экспертов-посредников межтаджикский диалог вылился в организацию серии встреч с оппозицией и представителями правительства. В рамках диалога состоялось 35 раундов переговоров, многие из которых прошли в Москве. Наиболее существенным результатом стало то, что крайне разрозненную таджикскую оппозицию удалось склонить к тому, чтобы провести встречу и выработать общую платформу для переговоров. К 1994 году, во время встречи в Тегеране, руководство антиправительственных сил создало Объединенную таджикскую оппозицию – объединение, включавшее в себя крупную Партию исламского возрождения.

Несмотря на прогресс в переговорах и подписание соглашения о прекращении огня в октябре 1994 г., гражданская война продолжалась. Время от времени миротворцы от стран СНГ, российские военнослужащие и наблюдатели ООН становились жертвами насилия. В январе 1995 г. на таджикско-афганской границе в засаду боевиков оппозиции попал российский отряд, в результате чего девять российских военнослужащих погибло, а их тела были обезображены. Насилие также применялось в отношении наблюдателей МНООНТ: в телеграмме ООН сообщалось, что «военные наблюдатели ООН останавливались военнослужащими правительственной армии, подвергались физическому воздействию, их жизни угрожали, а оборудование похищалось».

Конфликт формально закончился в июне 1997 г., когда правительство и оппозиционные группы подписали мирное соглашение в Москве. За реализацией соглашения было поручено наблюдать контактной группе, в которой особо активные роли играли Россия, Иран, МНООНТ и ОБСЕ. При всем различии в методах и стратегических интересах, члены контактной группы были озабочены двумя важнейшими общими проблемами: желанием предотвратить возобновление гражданской войны и ограниченностью бюджетов. Россия выполняла свою роль, на долгосрочной основе поддерживая небольшой миротворческий контингент и предоставляя свои военные подразделения для охраны границы Таджикистана с Афганистаном. Миротворческие подразделения охраняли ключевые объекты вокруг столицы, в то время как пограничники не давали экстремистам возможности пересекать границу для того,  чтобы расстроить мирное соглашение.

Посредничество в Таджикистане оказалось малозатратным и эффективным способом вмешательства в гражданскую войну. Из него вытекает несколько уроков, два из которых высокоактуальны для сирийского кризиса. Во-первых, посредники не должны соперничать друг с другом. Иран, Россия, ООН и США неформально, но на регулярной основе работали вместе. Они информировали представителей других посредников, избегали дублирования своих усилий и стремились положить конец конфликту во имя стабильности в регионе, достижение которой они оценивали выше, нежели утверждение собственных идеологических позиций во внешней политике.

Во-вторых, посредничество на высоком уровне подкреплялось усилиями на местах. Посредники не надеялись на то, что соглашения, достигнутые между элитами в Вашингтоне, Москве или где-то еще, непременно дойдут до полевых командиров. Они настаивали на том, что представители оппозиции и правительства должны сдерживать своих подчиненных на местах, и они подкрепили это учреждением групп наблюдателей (действовавших под небольшой охраной и при слабых гарантиях безопасности) для контроля за ходом выполнения договоренностей о прекращении огня. Посредники устойчиво придерживались своей линии и сохраняли своих наблюдателей и миротворцев на местах, даже когда те подвергались нападениям и угрозам, демонстрируя воюющим сторонам свою решимость поддержать процесс прекращения огня. Сегодня Таджикистан остается авторитарной, коррумпированной и бедной страной, однако ситуация в нем достаточно стабильна, чтобы снять опасения относительно возможности возвращения к вооруженному конфликту.

Пробуксовывание в Сирии

Многие политики и эксперты, вероятно, заметят, что Таджикистан и Сирию нельзя сравнивать, и что в Сирии на карту поставлено гораздо больше. В конце концов, события в Сирии имеют место на фоне происходящих во всем регионе потрясений «арабской весны», российско-американские отношения слишком подорваны для достижения компромисса по поводу Сирии, а роль экстремистских группировок делает очень рискованной практически любую интервенцию. Короче говоря, Сирия представляет собой сложный случай для продуктивного внешнего вмешательства. Вместе с тем, посредничество в Таджикистане также имело место на фоне крупномасштабных потрясений в регионе: оно произошло после распада Советского Союза, когда отряды движения «Талибан» вступили в Кабул и наводнили соседний Афганистан. Более того, совместные российско-американские посреднические усилия имели место, несмотря на неуправляемые разногласия и ухудшающиеся отношения из-за противоположных позиций по конфликтам в бывшей Югославии. Наконец, в связи с тем, что гражданская война в Таджикистане завершилась миром, легко забылось то обстоятельство, что в первые годы это был чрезвычайно сложный конфликт, в котором свою роль играли экстремистские группировки. В этом отношении политическая и военная динамика происходящего в Сирии не так уж и отличается от событий в Таджикистане в 1990-х годах.

Причина неудачи попыток найти разрешение сирийского конфликта с помощью международных усилий заключается скорее в самих посредниках, нежели в противоборствующих сторонах. Пытаясь справиться с гражданской войной в Сирии, потенциальные посредники мешали друг другу своими конфликтующими методами посредничества и упустили возможность установить устойчивое присутствие в зоне конфликта для того, чтобы договориться о прекращении огня и поддерживать его.

Когда идет речь о соперничестве или разногласиях по поводу ситуации в Сирии, внимание большинства экспертов естественно привлекают разногласия между группой тех государств, которые считают, что Асад должен уйти (США, Турция и большинство арабских государств) и лагерем стран, полагающих, что Асад должен остаться (такая позиция приписывается Ирану и России). Полагаю, однако, что более деструктивное соперничество происходит внутри лагеря тех стран, которые считают, что Асад должен уйти. Это выходит за рамки межведомственных споров в США по поводу того, стоит ли вмешиваться в конфликт, и если да, то как. В течение последних двух лет США, Турция, Египет, Катар, Франция, Великобритания и другие соперничали друг с другом в сфере дипломатических акций и организации конкурирующих между собой мероприятий. Например, Турция изначально приняла у себя оппозиционеров и затем поддержала предложенный Кофи Аннаном план ООН; тогда как Франция затеяла инициативу «Друзья Сирии» с целью оказать давление на Асада. В ноябре 2012 г. в Каире значительная часть сирийской оппозиции и Свободной сирийской армии вступила в Сирийскую национальную коалицию, однако эта группа остается разрозненной и слабо связанной с враждующими сторонами на местах, с сирийским гражданским обществом и остающимися в стране политическими группами.

Главный мотив этого соперничества состоит в том, что ряд стран стремится самоутвердиться и заработать побольше политического капитала в меняющемся ближневосточном регионе. Турция хочет приобрести роль ведущего регионального центра силы, вновь заняв заветное место посредника – место, которое она потеряла, когда ухудшились ее отношения с Израилем, и ее роль в урегулировании палестино-израильского конфликта была утрачена. После широкомасштабных антиправительственных протестов в Турции, которые весьма осложнили внутреннюю и внешнюю политику премьер-министра Реджепа Тайипа Эрдогана, сделать это будет все более и более сложно. Подвергающееся критике правительство Египта желает восстановить ту архитектуру посредничества, которой страна обладала до революции, и с раздражением относится к усилиям таких честолюбивых внешних игроков, как Катар. Как заявил автору один египетский журналист, «Катар – это ненастоящий центр силы, и мы не ожидаем от него чего-либо последовательного в будущем». Катар успешно проложил себе дорогу, используя свои нефтяные деньги для спонсирования оппозиции и вооруженных группировок на Ближнем Востоке от Ливии до Сирии. Представитель сирийской оппозиции заметил по этому поводу, что «Катар раздает оружие как конфеты, что вызывает беспокойство даже у саудовцев». 

В результате такого соперничества различные группы оппозиции внутри Сирии и за ее пределами получили возможность развивать связи с предпочитаемыми ими государствами для получения помощи и укрепления своего влияния. Таким образом, ранее в ходе конфликта была упущена возможность побудить оппозицию действовать на основе менее разнородной и более единой платформы. Несмотря на свое название, недавно ставшая явью Сирийская национальная коалиция является коалицией скорее по наименованию, нежели в реальности, будучи разноголосой и не давая правительству Асада особых оснований вступать с ней в полноценные переговоры. Непродуктивное и ознаменовавшееся раздорами майское заседание коалиции в Стамбуле ясно показало, что оппозиция с течением времени становится более раздробленной.

В то время как успехи международного сообщества в сплочении оппозиции оказались неблестящими, его роль в самих сирийских событиях остается огромной. Как показал конфликт в Таджикистане, посреднические миссии имеют ключевое значение во время гражданских войн. Они убеждают воюющие стороны соблюдать договоренности о прекращении огня и собирают в основном объективную информацию о происходящем на местах, которую международное сообщество может использовать для вмешательства с целью урегулирования. Однако в Сирии миссии по наблюдению и контролю не были эффективными, послав воюющим сторонам сигнал о том, что у международного сообщества не хватает смелости для обеспечения чреватого неприятностями присутствия на месте конфликта. Например, Лига арабских государств, которая послала небольшую группу наблюдателей в Сирию в начале конфликта, оказавшись неспособной гарантировать их безопасность, держала их, в основном, в защищенных местах, а затем отозвала из страны.

Последовавшая за этим посредническая миссия ООН во главе с Кофи Аннаном, которая началась в феврале 2012 г., существенно большего не добилась. Посредник из близких к этой миссии кругов отметил, что на эффективность ее работы сильно давила необходимость продемонстрировать быстрый прогресс. Не будучи в состоянии добиться и обеспечить соблюдение прекращения огня, миссия переключилась на выполнение более частных задач, таких как переговоры о временном прекращении огня в одном из городов для того, чтобы студенты смогли сдать университетские экзамены. Подобного рода минимизация задач оставляла мало шансов для достижения договоренности о прекращении огня или для поддержания такого режима. Данная миссия завершилась в августе 2012 г., и на пути усилий спецпредставителя ООН Лахдара Брахими поправить ситуацию стоят серьезные препятствия.

Критиковать Россию за тот тупик, в который зашел вооруженный конфликт в Сирии, столь же соблазнительно, сколь и некорректно. Дипломатия тех государств, которые работают с лагерем оппозиции, не выполнила двух условий, которые необходимы для эффективного посредничества в гражданских войнах: помочь разрозненной оппозиции собраться под общим руководством не только де-юре, но и де-факто, а также подкрепить это присутствием на месте с целью контроля над прекращением огня между враждующими полевыми командирами.

Неудивительно, что политики за рубежом не хотят признавать, что сирийская оппозиция остается разобщенной и оторванной от своих сирийских корней. За закрытыми дверями эти политики гораздо более откровенны. Как недавно признал интенсивно работающий над разрешением ситуации в Сирии американский правительственный чиновник, «у оппозиции ничего не продвигается и у нее нет связей с политическими и общественными группами в Сирии.»

Путь вперед

Все громче звучат голоса тех, кто считает, что Сирия – это новое Сомали, зарождающееся в Средиземноморье. Эти тенденциозные предсказания коллапса сирийского государства, хотя и красочны, но преувеличены. Сирийский конфликт заходит в тупик, так как проправительственные и антиправительственные силы в основном укрепились в географически разделенных и легко обороняемых частях страны. С переходом Эль-Кусайра в руки верных Асаду сил, Дамаск взял под контроль коридор к оплотам проправительственных сил на побережье, что усугубляет тупиковость ситуации. Этот тупик может дать международному сообществу столь важный шанс перезагрузить свою стратегию посредничества. Для этого требуется, однако, выполнение ряда условий, что в сложившейся ситуации маловероятно.

Во-первых, это потребовало бы прекращения соперничества в стане поддерживающих оппозицию стран-посредников. Последние должны выработать четкие и скоординированные условия своего взаимодействия с оппозицией. Это означает не решение вопроса о том, поставлять или не поставлять оппозиции оружие, а, скорее, распределение сфер полномочий и обязательств поддерживающих оппозицию стран по отношению друг другу по таким вопросам, как взаимное информирование по поводу контактов и сотрудничества с оппозиционными группами внутри Сирии и за ее пределами. Это могло бы в значительной степени способствовать повышению продуктивности действий международного сообщества по объединению оппозиции и подталкиванию к переговорам представителей находящегося у власти правительства. Это могло бы также заложить основу для создания более сильной и эффективной Контактной группы по Сирии по аналогии с той, которая была создана для урегулирования конфликта в Таджикистане. Однако в процессе подготовки к переговорам, которые должны пройти позже этим летом, политики по-прежнему уделяют слишком много внимания козням России и Ирана вместо того, чтобы сосредоточиться на вопросе о том, как сгладить разногласия между странами, поддерживающими оппозицию.

Во-вторых, продуктивным шагом могло бы стать создание новой группы наблюдателей по образцу МНООНТ. Такая группа должна быть подготовлена к решению проблем посредничества и прекращения огня, даже сталкиваясь с угрозами и насилием по отношению к наблюдателям. Однако в последние годы излюбленной практикой стало посылать в зоны конфликтов высокопоставленных представителей, которые десантируются в эти зоны и эвакуируются из них как только ситуация становится небезопасной.

Оригинал: George Gavrilis. «The Pitfalls of Competing Mediation: What Tajikistan Teaches Us About Syria». PONARS Eurasia



Загрузка комментариев...

Самое обсуждаемое

Популярное за неделю

Сегодня в эфире