planperemen

План перемен

24 мая 2018

F

Политика в эпоху перемен — ярко выраженное многоборье. Цели и задачи на каждой стадии переходного периода кардинально меняются, и, чтобы успешно пройти всю дистанцию, политическим силам требуются разнообразные компетенции. В случае пошатнувшихся позиций авторитарного режима умение выживать при нем и работа на его ослабление остаются в прошлом, требуется что-то новое — навык ведения переговоров с представителями политических сил (возможно, в рамках учредительного совещания), способность выиграть новые выборы и, реализуя предвыборные программы, бороться за второй срок.

Автор: Сергей Рыженков, политолог. Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

Ничему этому не учат в университетах. Конечно, получить какие-то знания можно, но успешность их применения зависит от способности лидеров оценить текущую ситуацию, ресурсные возможности всех участников и стратегии конкурентов. Политики, как правило, обсуждают с учеными какие-то из аспектов происходящего, а также планы на будущее. Но поступают политики по-своему. Именно с точки зрения своих политических перспектив все претенденты на должность главы государства будут оценивать новый закон о выборах, каким бы безупречным он ни был для выявления воли избирателей. С того же ракурса будут оцениваться новым президентом или премьер-министром (при переходе к парламентской системе) и экономические реформы: какую реакцию они вызовут в обществе и какие политические риски или выгоды принесут к следующим выборам. А потому при заблаговременной подготовке реформ будет полезно принять во внимание, в каких политических условиях и исходя из каких устремлений обычно действуют политики в переходные периоды.

Как устанавливаются правила игры в переходный период

Почти 50 лет назад в политической науке появилось исследовательское направление, названное транзитологией. Оно занимается сравнительным изучением трансформаций политических режимов. В результате были созданы несколько конкурирующих теоретических моделей, которые описывают контуры переходного периода. Я хотел бы остановиться на стратегическом подходе, который фокусируется на взаимодействии политических сил на разных стадиях трансформации. Политики преследуют собственные эгоистические цели, а институты и обстоятельства ограничивают их или, наоборот, благоприятствуют им, влияя на выбор стратегий. Не в меньшей степени выбор стратегий зависит от действий, реальных и ожидаемых, других игроков на политической арене.

Исходя из базовых принципов этого подхода, с учетом российских реалий можно сказать следующее. На первом этапе, когда на повестке дня стоит вопрос о политических реформах, решающее значение имеет характер основных конфликтов, соотношение сил между политическими акторами и их цели. Заведомое преобладание одной политической группы позволяет ей создать выгодные для нее политические институты нового режима, закрывая дорогу к демократии. Равенство сил с политическими соперниками при наличии непримиримого конфликта ведет к противостоянию, которое либо заканчивается победой одной из сторон (см. предыдущий пункт), либо перерастает во взаимоуничтожительную борьбу. Лишь неизвестность, неуверенность сторон в собственных силах, незнание о действительной силе конкурентов и, как следствие, желание закрепить в новых «правилах игры» гарантии собственного выживания подталкивают политические силы к созданию институтов (= правил игры) нового режима, которые будут в дальнейшем регулировать политическую конкуренцию.

Каждый из участников процесса думает о личных последствиях введения той или иной политической системы в перспективе будущих выборов. Основные дискуссии ведутся о парламентской или президентской форме правления и способах избрания верховной власти: пропорциональная, мажоритарная, смешанная системы и их основные вариации.

Таким образом, у новой политической системы нет генерального конструктора — ее создают совместно благодаря нахождению компромиссов, основанных на калькуляции выгод и издержек, идя на уступки в одних аспектах и отстаивая выгодные для себя нормы в других. Итоговая система одновременно никого не устраивает и устраивает всех игроков. Она может совсем не отвечать объективным потребностям государства и общества, быть далекой от теоретических идеалов и не учитывать интересы множества групп. Очевидно, что достижение компромисса возможно лишь при понимании политиками того, что альтернативой станет затягивание процесса, в результате чего можно потерять свои текущие позиции. Независимо от ценностных приверженностей всех участников процесса можно назвать демократами, так как собственные политические перспективы они связывают с демократическим устройством. В то же время не исключено влияние антидемократических сил на процесс, и в этом случае вынужденно учреждается ограниченная демократия, которая нейтрализует противников путем исключения новых антидемократических групп и запуска механизма люстраций в отношении ключевых фигур прежнего режима.

Распределение сил после падения режима

В зависимости от характера падения авторитарного режима в торге будут представлены либо только новые акторы (чаще всего это деятели существовавших при прежнем режиме оппозиционных политических групп, в том числе лояльных старому режиму), либо наряду с ними изменившие установки части прежней элиты. В некоторых странах именно проводимые под влиянием бывших элит частичные политические реформы приводили к режимным изменениям (Бразилия, Мексика, Чили, Филиппины и др.). Иногда, как это случилось в Польше и Советском Союзе в 1989 году, правящая группа вводит демократическую избирательную систему, прописав особые гарантии, призванные сохранить господство старой гвардии, но это либо совсем не срабатывает (как в случае Польши), либо срабатывает не полностью (в СССР).  

Труднее всего трансформационный процесс проходит в обществах, сегментированных по этническому, культурному, религиозному, региональному признакам при их политизации. Дело в том, что создание институтов, регулирующих конфликты, связанные с сегментарными различиями, напрямую, видимо, неосуществимо. В Испании на этот случай придумали особую последовательность политических реформ с целью создания сильных централизованных партий: сначала общенациональные выборы и референдум и только затем — региональные и местные выборы. В результате проблемы сегментарных различий сохраняются, но не выходят на первый план и не приводят к подрыву демократизации. Отрицательными примерами последовательности реформ, стимулировавших политизацию этничности, являются СССР и Югославия.

Вторая стадия трансформации

В случае успеха политической реформы и демократического избрания власти наступает следующая стадия трансформации, которая связана с экономическим пакетом реформ. Как показывают многочисленные исследования, экономические реформы зачастую болезненны и сопряжены с временным падением доходов граждан, снижением потребления, инфляцией и ростом безработицы. В отличие от экономических реформ в состоявшихся демократиях, где такие реформы широко и долго обсуждаются, в нарождающихся демократиях, по словам Адама Пшеворского, «структурные трансформации экономических систем представляют собой прыжок в неизвестное, они движимы отчаянием и надеждой, а не реальными расчетами». Каждый шаг, удачный или неудачный, может создавать стимулы для остановки реформ либо, напротив, для их продолжения вопреки изменившимся политическим условиям. Каждое болезненное решение будет вдохновлять оппозицию, в том числе популистов, добиваться изменения экономической политики или требовать ухода реформаторов от власти.

Очевидно, что политики не могут просчитать эффект экономических реформ на собственные перспективы. В то же время экономисты, разрабатывающие планы реформ, предлагают технократические решения, в которых политические последствия не представлены. Вероятно, заблаговременное обсуждение таких реформ поможет оптимизировать диалог политиков и экономистов, и это может оказаться существенным фактором политических и экономических изменений в будущей России.

Девяностые без купюр

Возможно, полезным было бы и обсуждение опыта экономических реформ в России в 1990-е годы, лишенное партийной пристрастности и учитывающее политический контекст их проведения. Дело в том, что Россия в 1990-е годы имела опыт перехода, который не совсем верно рассматривать как опыт демократизации или тем более демократии. Важнейшими характеристиками той трансформации стали наличие так называемого «осевого актора» — лидера, принимавшего, хотя и с некоторыми ограничениями, единовластные решения, — и проблемы политизации этничности. После раунда борьбы за новую диктатуру между Борисом Ельциным и Верховным Советом и победы первого последовали попытки установления диктатуры с привлечением союзников и их сменой: ресурсное преобладание президента было неполным, поэтому требовалось создавать альянсы для достижения цели — установления авторитарного режима. Союзниками и противниками президента в разное время наряду с бизнес-группами и партиями выступали региональные правящие группы, возникшие вследствие политизации этничности в национальных республиках, что по принципу домино вызвало аналогичное поведение некоторых региональных лидеров в русских регионах. В этих условиях динамика политических и экономических реформ значительно отличалась от ожидаемых при демократизации траекторий. Авторитарный исход затянувшейся трансформации и довольно быстрая мутация зарождающейся рыночной экономики в кумовской, или чебольный квазигосударственный капитализм стали закономерным итогом десятилетия надежд — как сейчас представляется, малообоснованных.

Термин «госзакупки» вряд ли трогает обывателя — подумаешь, государство где-то что-то для себя закупает. А между тем через государственные закупки строятся дороги, школы, больницы и другие социальные объекты, обеспечивается медицинское оборудование, лекарства в больницах, питание в школах и оснащение учебных классов, закупаются автобусы, трамваи и другой общественный транспорт, благоустраиваются улицы и парки. Если добавить закупки государственных компаний и корпораций, то без них не смогли бы существовать в России целые отрасли — трубная, кабельная, энергетическое, атомное и транспортное машиностроение. В совокупности в 2017 году размер госзакупок и закупок госкомпаний составил 36,5 трлн рублей, или 40% ВВП страны.

Автор: Алексей Ульянов, кандидат экономических наук, директор Института повышения конкурентоспособности. Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

Неудивительно, что в последнее время у населения все чаще возникают вопросы по поводу необоснованных бюджетных трат (вспомним пресловутые золотые унитазы), коррупции, неэффективности. Власти и регуляторы также констатируют постоянный рост нарушений и тотальную картелизацию — сговоры поставщиков между собой и с госзаказчиками. Предприниматели, пытающиеся получить госзаказ, жалуются на высокие входные админбарьеры, предрешенность тендеров, демпинг, «гринмейл» и другие нечестные практики, задержки с оплатой по контрактам и все ту же коррупцию. Таким образом, госзакупкам необходим план перемен.

Российская система госзакупок — уникальная

Парадоксально, но творцы нашей системы госзакупок не скрывали, что создают уникальную, нигде более в мире не существующую систему. В РФ 60% госзакупок осуществляется на аукционах, где единственным критерием является цена, в то время как в развитых странах доля аукционов в госзакупках близка к нулю. Более того, директива ЕС рекомендует членам ЕС запрещать такие способы госзакупок.

Как же так, ведь экономическая наука в последнее время все активнее рекомендует использовать аукционы? Да, но речь идет об аукционах по продаже — радиочастот, госимущества и госактивов, имущества банкротов и конфиската, квот на вредные выбросы, прав на использование недр и так далее (и нашей стране, кстати, следует расширить применение аукционов по продажам вышеуказанных товаров, услуг и прав). Пожалуй, самый знаменитый литературный пример аукциона, из «12 стульев», и известные Sothbey’s и Christie’s — аукционы по продажам. Но мы не нашли ни одной серьезной теоретической работы по аукционам в госзакупках и закупках вообще. Кстати, частный бизнес ни в России, ни за рубежом также не использует аукционы на закупках.

Почему аукционы не работают в госзакупках

При продаже все свойства товара заданы по определению. Покупатель может с этими характеристиками ознакомиться — посмотреть земельный участок или произведение искусства. В этом случае цена вполне может выступать в роли единственного критерия выгоды.

Но если вы заказчик и решили провести конкурс, кто предложит самую низкую цену (других критериев отбора нет, как и возможности отказаться от самой услуги или товара; кто предложил самую низкую цену, тот и выиграл), вы должны максимально точно и грамотно описать все свои требования к услуге и свойствам товара. Однако описать то, чего у вас нет, бывает чрезвычайно сложно. Если пользоваться чьей-либо помощью, за это придется платить, либо это будет потенциальный продавец, который сделает так, чтобы под описание подходила только его продукция.

Выходит, что аукцион при покупке превращается в абсурд и толкает госзаказчика либо к кулуарным договоренностям, либо к покупке не того, что нужно. Более того, эта форма закупок на самом деле препятствует развитию конкуренции и ведет к монополизации, исходя из принципа «победитель получает все». Что происходит с теми компаниями, которые не выиграли аукцион? Зачастую они вынуждены уйти с рынка и даже из бизнеса. 35–40% госзакупок — это строительство в том или ином виде, 20–25% — лекарства. Именно благодаря аукционам эти сферы у нас стали столь монополизированными. В развитых странах повсеместно применяется заключение контрактов не с одним, а с несколькими победителями тендера. Например, согласно принципу 60:40 занявшему 1-е место достается 60% тендера, 2-е — 40%. Это позволяет не только снизить всевозможные риски, но и поддержать конкуренцию, а значит, не допустить роста цен в будущем.

Злую шутку сыграл аукционный крен в специфических российских условиях. Значительная часть продукции отечественной промышленности проигрывает китайской по цене, а западной — по качеству. Но если оценка идет по критериям «цена-качество», у нашей продукции появляется шанс. Однако внедрение с 2006–2007 гг. аукционов в госзаказ этот шанс у российской промышленности отняло: либо условия описывались под конкретного поставщика, часто известный западный бренд, у которого бюджеты больше, либо в торгах побеждали поставщики дешевой китайской продукции.

И еще один весомый аргумент против аукционов. В реальной жизни и бизнесе цены на товары и услуги устанавливает продавец. Конечно, он реагирует на покупательский спрос, и покупатели могут повлиять на цену путем торга и переговоров. Но первое слово в установлении цены всегда за продавцом. Однако российское законодательство требует от госзаказчика первым определить начальную (максимальную) цену контракта. Это ставит госзаказчика в крайне затруднительное положение. Ведь любой, кто хоть раз пользовался Яндекс-маркетом, знает, что цены даже на простые стандартные товары могут отличаться в разы и даже на порядки (если, конечно, речь не идет о конкретной марке товара, но тогда смысл аукциона и конкуренции опять превращается в профанацию). Установление начальной цены требует огромных людских и финансовых затрат и открывает колоссальные возможности для злоупотреблений, за которые мы, налогоплательщики, платим дважды (увеличение расходов бюджета и штата чиновников). По данным Минэкономразвития, в госзакупках занято 900 тысяч человек. Эта цифра, сопоставимая с численностью Вооруженных сил РФ или МВД. И в значительной степени штат заказчиков стал раздутым именно по причине аукционного крена, возложения на госзаказчика несвойственных ему как покупателю функций по определению цены, необходимостью написания очень подробных технических заданий. И как следствие — необходимостью контроля над несчастными заказчиками, который не дает и не может дать результата.

В целом издержки аукционного крена можно оценить в 1,5–2 трлн рублей ежегодно.

И это минимальная оценка, без учета долгосрочных издержек, связанных с вымыванием и ликвидацией предприятий малого и среднего бизнеса.

Неэффективность аукционов в закупках неоднократно доказана на практике. Например, в Москве в течение нескольких лет онкологическая больница №62, имея статус автономной некоммерческой организации, была освобождена от обязанности закупать лекарства на аукционах, в отличие от всех остальных столичных больниц. Больница №62 проводила вместо аукционов простые конкурентные переговоры (для госбольниц и госучреждений вообще они почему-то запрещены), то есть общалась с поставщиками, задавая любые вопросы. Чтобы получить клиента, поставщики начали соревноваться в предоставлении скидок. В результате цены на лекарства были ниже, чем у остальных на аукционах, причем разница была от 13% до 5 (!) раз. Для людей, подверженных онкологическим заболеваниям, лечение которых обходится очень дорого, такая разница в цене может стоить жизни. У госбольниц, конечно, впоследствии нашлась масса оправданий, в том числе в виде актов Минэкономразвития, почему начальные цены их аукционов были столь завышены.

План перемен

Российской контрактной системе требуется перезагрузка, основной смысл которой заключается в отказе от аукционного крена и абсурдных, противоречащих и мировому опыту, и здравому смыслу запретов на использование лучших закупочных практик. Необходимо:

  1. Отменить аукционный перечень (распоряжение Правительства от 21.03.2016 №471-р) — это перечень товаров и услуг, которые можно закупать только на аукционах. Запретить по примеру ЕС использование в госзакупках только одного — ценового — критерия, разрешив использование запросов котировок для мелких закупок (когда вы смотрите на цены товаров в Яндекс-маркете и его аналогах).

  1. Разрешить в госзакупках ценовые конкурентные переговоры, проводимые с видео— и аудиофиксацией для избежания коррупционных рисков. Упростить и расширить применение запроса предложений для крупных и сложных закупок (когда вы рассматриваете предложения-заявки поставщиков в свободной форме; во всем мире это распространено для сложных работ и услуг, а у нас — только для мелких закупок).

  1. Создать единый и прозрачный порядок обращения к Президенту в случае выбора единственного поставщика, в котором предусмотреть обоснование невозможности или нецелесообразности осуществления конкурентных способов закупки. Ввести запрет на привлечение таким единственным исполнителем субподрядчиков (во избежание сговора).

  1. Отменить вредные и бессмысленные запреты Федерального закона №44, разрешив закупку биржевых товаров на бирже, переторжку (это сэкономит бюджету миллиарды рублей и позволит отсечь недобросовестных участников), определение не одного, а нескольких победителей тендеров.

  1. Для развития конкуренции и преодоления аукционного крена в сознании закупщиков сделать обязательной передачу крупных тендеров не одному, а нескольким победителям. Это не только поддержит конкуренцию, но и сделает бессмысленными большую часть сговоров и мошеннических схем.

  1. Прописать обязательства победителей передавать часть заказа на субподряд производственным малым и средним предприятиям (МСП).

  1. Снизить входные барьеры для добросовестных участников закупок (тех, которые уже участвовали в тендерах и к которым не было претензий), в первую очередь производственных малых и средних предприятий, отменив требование обязательного обеспечения/банковской гарантии. Сократить срок возврата денежных средств, внесенных участником закупки — субъектом МСП в качестве обеспечения заявки. Увеличить максимальную цену по прямым закупкам у малого и среднего бизнеса с 20 до 200 млн рублей.

  1. Упростить процедуру и снять избыточные и бессмысленные требования к заказчикам. Часть этих требований (обоснование начальных цен, подробные ТЗ) уйдут вместе с отказом от аукционов. Это позволит сократить 900-тысячную армию закупщиков, сэкономив бюджетные средства. Отменить статьи КоАП, предусматривающие штрафы за процессуальные нарушения 44-ФЗ и 223-ФЗ, переведя эти нарушения в разряд дисциплинарных. Ужесточить административную и уголовную ответственность за финансовые нарушения в госзакупках.

  1. Изменить ситуацию, когда закупки детсадов, поликлиник и музеев контролируются на порядок более жестко, чем закупки «Газпрома» и «Роснефти». Введя контроль над результатами (увязка финансирования с рейтингом школы, его динамикой), можно вообще отменить контроль над процедурой закупок учреждений социальной сферы. Как показал опыт больницы №62 г. Москвы, это приведет к существенной экономии бюджетных средств за счет снижения цен и уменьшения расходов на администрирование.

  1. Внести изменения в Постановление Правительства №1352, согласно которому госкомпании обязаны 15% закупок отдавать малому бизнесу. Надо учитывать только закупки у производственных МСП и не учитывать посредников и аффилированные с госкомпаниями структуры. Также необходимо снять обусловленный аукционным креном фактический запрет ФАС на развитие программ партнерства госкомпаний с МСП.

  1. Отказ от аукционов снимет значительную часть проблем с демпингом в госзакупках. Тем не менее возможность демпинговать теоретически остается при других способах закупки. Поэтому необходимо установить дополнительные требования к обоснованию цены участником, предложившим цену заметно ниже, чем остальные. Например, требовать от такого участника подтверждения того, что он может исполнить контракт (подтверждением может служить наличие персонала в штате, оборудования на балансе, соответствующего размера уставного капитала и т. д). Также предоставить заказчику право не выплачивать аванс в случае заключения контракта с таким участником.

  1. Для снижения необоснованных расходов бюджетных средств запретить заказчикам осуществлять закупки того, что входит в выполнение ими своих непосредственных обязанностей и функций.

  1. Доработать функционал ЕИС www.zakupki.gov.ru и электронных торговых площадок с целью повышения удобства пользователей — как заказчиков, так и поставщиков (выбор типовых договоров и технических заданий, выбор предмета закупки по кодам ОКВЭД и т. д.). Автоматически отслеживать и не допускать такие нарушения, как подача двух и более заявок с одного IP-адреса, подача заявок с едиными свойствами файлов, повторяющееся синхронное поведение, подача заявок аффилированными лицами.

  1. Обеспечить взаимодействие и интеграцию ЕИС с государственными информационными системами и реестрами, в частности с ЕГРЮЛ, Реестром субъектов МСП, информационным ресурсом, хранящим информацию об актах гражданского состояния, о раскрытии группы лиц в рамках антимонопольного законодательства, с банком данных, содержащих сведения, необходимые для осуществления задач по принудительному исполнению судебных актов, в том числе для проверки идентичных учредителей, органов управления, бухгалтеров, предоставления отдельных льгот субъектам.

ЕБРР понизил прогноз роста экономики России до 1,5% в 2018 году. Несмотря на высокие цены на нефть и то, что рост мирового ВВП по прогнозам близок к 4%, Россия остается в аутсайдерах. Могут ли помочь технократические реформы и почему в России за все платит население, читайте в фрагменте интервью главного экономиста ЕБРР Сергея Гуриева экономисту Сергею Алексашенко.

Видео опубликовано на YouTube-канале Сергея Алексашенко.

Алексашенко: Сергей, ты сказал, что в вашем регионе (37 странах, в которых присутствует ЕБРР. — Прим. ПП) Россия в числе самых отстающих.

Гуриев: Самая отстающая.

Алексашенко: Насколько велик разрыв между ней и следующей страной? Есть ли еще у кого-то проблемы с таким вялым относительно потенциала ростом? Или все-таки Россия — это исключение из правил?

Гуриев: Мы работаем с самыми разными странами. В некоторых странах естественный темп роста должен быть гораздо выше. Сегодня и Греция растет быстрее, чем 2%, Украина растет 3%. Вторая по темпу роста страна после России — это Ливан. Надо понимать, что страны-соседи Сирии приняли на себя огромный удар кризиса беженцев. В странах типа Ливана, Иордании, да и Турции сегодня проживает (в каждой из них) по 1,5–2 миллиона человек. В таких странах, как Ливан и Иордания, это четверть населения. Это огромный удар, требует огромных финансовых ресурсов, и, безусловно, в этих экономиках трудно ожидать быстрых реформ, быстрого роста, простых решений с точки зрения макроэкономической политики, и в этом смысле ситуация, конечно, совершенно другая. Но в целом все остальные страны растут быстрее, чем 2%. Есть страны, которые растут быстрее, чем 4%, в том числе страны в Центральной и Восточной Европе, которые являются более развитыми, чем Россия. И, в принципе, Россия могла бы расти теми же темпами или быстрее.

Алексашенко: То есть получается так: мировая экономика или внешнее окружение находится в очень развитом состоянии. Мировая конъюнктура для российской экономики очень удачная.

Гуриев: Безусловно.

Алексашенко: Соответственно, если Россия этим не пользуется, то, когда будет ухудшение мировой конъюнктуры, ситуация может стать еще менее устойчивой (мягко будем выражаться). Вот с твоей точки зрения — у тебя богатый опыт, ты хорошо знаешь, как работает российская экономика, ты хорошо знаешь, как работают другие экономики, — если российские власти проводят так называемые технократические реформы, то есть не трогают политическую составляющую (не сильно улучшают независимость судов, не развивают политическую и экономическую конкуренцию), — есть ли у них хоть какой-то потенциал роста сверх этих 1,5%, которые вы прогнозируете?

Гуриев: В первую очередь я хотел бы сказать, что сегодня российские власти начали опять накапливать суверенные фонды и резервы. Потому что бюджет составлен исходя из 40 долларов за баррель, и есть бюджетное правило, поэтому, когда нефтяные цены сократятся, это не означает, что в России кончатся деньги. Может быть, кончатся, но не сразу. В этом смысле то, что произошло в последние годы — резкое сокращение доходов граждан, в том числе пенсионеров, учителей, докторов и т. д., — это было сделано в том числе и для того, чтобы повысить устойчивость российской экономики к внешним шокам, потенциальному снижению цен на нефть. Хотя это произошло за счет российских граждан, что с социальной точки зрения выглядит, наверное, проблематично.

Что касается необходимости реформ. Я не буду делить реформы на экономические и политические, я скажу, что все то, о чем ты говорил: независимость судов, борьба с коррупцией, конкуренция, преодоление изоляции от внешнего мира, обеспечение равных условий конкуренции, защита прав собственности — это, безусловно, основные условия экономического роста. Пока что этот прогноз, 1,5%, является консенсусом на рынке. Есть инвестбанки, которые более оптимистичны, есть международные финансовые институты, которые чуть более оптимистичны, но в целом консенсус находится в диапазоне 1,5–2%. И связано это с двумя вещами. Как раз с тем, что весь рынок, все международное финансовое сообщество считает, что без реформ, которые обеспечивали бы более благоприятный экономический деловой инвестиционный климат, Россия не может расти быстрее. И, во-вторых, консенсусная точка зрения заключается в том, что пока ожидать этих реформ не приходится.

Алексашенко: Печальный вывод. Консенсус — он и есть консенсус на то, чтобы кто-то ошибался.

Гуриев: Я уверен, что есть люди, которые сегодня делают ставки на 3% рост и на нулевой рост. Посмотрим, кто из них заработает деньги.

Алексашенко: Ты сказал, что в ходе кризиса российское население стало жить хуже, уровень жизни упал. И вообще я заметил, что последние два-три года, как ты работу поменял, пришел в Европейский банк, ты больше стал говорить о проблеме неравенства, о проблеме бедного населения. Насколько эта проблема серьезна в России?

Гуриев: Это действительно очень серьезная проблема, и как раз в банке мы этим занимаемся очень много после того, как я пришел туда. Почему? Потому что реформы, которые не приводят к распределению выгод среди широкого круга граждан, не являются устойчивыми, к власти приходят популисты, популисты обращают реформы вспять и часто, кстати, уничтожают не только экономические, но и политические институты. И в этом смысле лучше думать о реформах с самого начала таким образом, чтобы не разрушить равенство возможностей. Не то чтобы оно существовало, но, по крайней мере, постараться обеспечить равенство возможностей. Что происходит в России? Россия сегодня является чемпионом с точки зрения неравенства богатства.

Алексашенко: Среди кого?

Гуриев: В мире. Россия является чемпионом в мире с точки зрения неравенства богатства. С точки зрения неравенства доходов Россия не является чемпионом. Не совсем понятно, насколько эти измерения точны. Но тем не менее среди всех стран, по которым есть более или менее разумные данные, Россия является самой несправедливой страной. Если мы посмотрим на данные банка Credit Suisse, есть такой отчет о мировом богатстве, уже несколько лет подряд он ставит Россию на самую верхнюю точку. Но сейчас большую популярность завоевывает проект Тома Пикетти, который называется «Всемирная база данных неравенства», и Тома и его авторы сделали целый ряд работ по разным странам, включая Россию. И более или менее известная работа прошлого года — это работа Филиппа Новокмета, Тома Пикетти и Габриэля Зукмана — про то, что в России есть огромное неравенство богатства, что это неравенство сегодня находится на дореволюционном уровне, то есть столетней давности, а также речь идет о том, что большинство самых богатых семей вывезли эти деньги за границу. И в целом сумма, соответствующая примерно половине российского ВВП, — это богатство россиян, которое хранится в офшорах. И это примерно такая же сумма, как все остальное богатство российских домохозяйств, которое хранится внутри России, включая богатство и тех самых богатых семей. То есть этот уровень действительно зашкаливает. И я бы сказал, что последние 2-3 года — это не только кризис и снижение доходов российских домохозяйств, но это и осознание этой публичной информации, что Россия действительно является чемпионом с точки зрения неравенства богатства. И в этом смысле дискуссия не может остановиться, эта дискуссия должна продолжаться. Речь о восстановлении равенства возможностей, доступа к карьерным перспективам, доступа к предпринимательским возможностям для всех людей, которые родились в России, вне зависимости от того, в каком городе или в какой семье они родились. Это ключевой вопрос повестки дня.

Алексашенко: Смотри, я еще понимаю, как можно бороться с неравенством доходов. Можно повышать минимальную зарплату, можно платить социальные пособия. А как бороться с неравенством богатства? Богатство — это некая накопленная вещь. Если тебе принадлежат 35% «Норильского никеля», а мне они не принадлежат, то ничего сделать нельзя, кроме того, что провести очередную экспроприацию и поделить поровну.

Гуриев: Это совершенно правильный вопрос. Действительно, речь идет либо об экспроприации, либо о том, что называется «налог на несправедливые доходы» (windfall tax), который был проведен после приватизации в Великобритании.

Алексашенко: Но, извини, этот налог пойдет в пользу бюджета. Он одноразовый, его потратят. Он никак не изменит ситуации, когда человеку принадлежат 35% «Норникеля» или «Лукойла», или еще какой-нибудь российской компании металлургической, стальной. Он же от этого все равно беднее не станет. А я не стану богаче.

Гуриев: Ну, если человек заплатит миллиард долларов, он станет на миллиард долларов беднее. Это, кстати, тоже один из важных уроков. Когда происходит приватизация или какого-то рода реформа, от которых выигрывает бюджет, эти доходы нужно перераспределять прямым образом в пользу граждан, чтобы граждане видели, что приватизация приносит деньги не «абстрактному бюджету», а им. Это могут быть и пенсии, это могут быть и чеки, распределяемые между гражданами, как в Аляске. Но это в принципе важный политэкономический вопрос. Форма перераспределения. Не только сумма, но и форма, заметность его — имеет значение.

Алексашенко: Ну, то есть PR does matter.

Гуриев: PR does matter. Вот в этом году нобелевскую премию получил Ричард Талер, который, собственно, занимается поведенческой экономикой. Предыдущий нобелевский лауреат Роберт Шиллер прочитал президентскую лекцию в Американской экономической ассоциации про экономику нарративов, про то, что нарративы имеют значение. Все это важно. Но возвращаясь к твоему вопросу: Пикетти считает, что нужны налоги на богатство.

Алексашенко: Постоянные…

Гуриев: Постоянные налоги, как в условной Норвегии, где верхние 20% населения платят налог на богатство, который составляет примерно 1% в год. Это более справедливый налог, чем налог на доход, и еще более справедливый налог — это налог на наследство. Его гораздо труднее собирать, потому что, естественно, родители умеют уходить от этого налога, передавая богатство детям в течение жизни. Но самое главное — это, конечно, не столько налог на богатство тех, кто сегодня являются богатыми, сколько два элемента состояния справедливости в экономике. Один — это защита правил игры от богатых людей. Деолигархизация. Богатые люди могут быть, но главное, чтобы им не принадлежали политические процессы и средства массовой информации. Чтобы богатство не трансформировалось в олигархическое устройство экономики и общества. А второе — это равенство возможностей для всех. Доступ к хорошему образованию вне зависимости от того, в какой семье и в каком городе ты родился, доступ к предпринимательским возможностям, доступ к правосудию вне зависимости от того, кто у тебя родитель и сколько у тебя денег. Вот это самые главные составляющие, которые в странах даже с высоким уровнем неравенства и богатства, таких как скандинавские страны — несмотря на то, что там все неплохо, все равно там есть сверхбогатые люди, но там нет вопросов о том, что они являются «олигархами» в постсоветском понимании этого слова.

«Люс-тра-ци-я!» — скандирует многотысячная толпа на митинге против блокировки Telegram. Поколение Z, которому больше по вкусу YouTube и телеграм-каналы, чем федеральное ТВ, хотело бы, чтоб страной правили люди со сходным бэкграундом, а не выходцы из партийного аппарата советских времен. Процедура, которой жаждут оппозиционные политики, была востребована во все века: само слово, от латинского lustratio — «очищение посредством жертвоприношения», восходит к традициям Древнего Рима. Примеров люстрации в современном понимании, когда новые власти ограничивают в правах сторонников прежнего режима, множество; примеров для подражания — намного меньше. Процесс сопряжен с целым комплексом реформ, именуемых «переходное правосудие», и иногда сложно точно выбрать правильный вектор.

Автор: Денис Примаков, кандидат юридических наук, международный эксперт ОБСЕ и Совета Европы по противодействию коррупции. Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

Успех или провал проведенной люстрации определяется со временем и зависит от массы причин. Удачно прошла люстрация при объединении двух Германий. Примером успеха среди стран «арабской весны» можно назвать только Тунис. Почему люстрация на деле оказывается сложным процессом и какие выводы могла бы извлечь Россия из опыта других стран?

Что понимают под люстрацией в разных странах

Процесс люстрации в каждой стране носит индивидуальный характер. Даже в странах Восточной Европы в 90-е законы отличались довольно сильно. Самыми жесткими считаются законы в Чехии, где занимать публичные должности (в том числе в судах) не могут граждане, имевшие любые позиции в коммунистической партии, члены «народной милиции», информанты спецслужб и другие. Закон о люстрации в Польше от 1997 года ограничивает только функционеров бывшей власти, и его считают самым «мягким». Впрочем, в Польше был принят отдельный закон для судей, в 1944–1989 годы «предавших независимость судебной власти», который дает право Всепольскому судебному совету направить запрос об увольнении судьи с должности.

Следующая волна люстраций началась после «арабской весны» 2011 года. В Ливии вход во власть был закрыт для высокопоставленных представителей режима Каддафи, в Тунисе — для функционеров режима Бен Али. В Египте в 2013 году пошли на изменение Конституции — функционирование Национально-демократической партии было запрещено (правда, через год приняли новую Конституцию, откуда данное положение убрали).

Последняя люстрационная кампания прошла на Украине после падения режима Януковича в 2014 году. Администрированием люстрации по закону «Об очищении власти» занимается департамент Минюста Украины, однако его работа не раз становилась объектом критики. Закон был принят с третьей попытки и значительно смягчен относительно первоначальной версии. Были уволены около тысячи чиновников, еще четыре тысячи ушли по собственному желанию. Не была проведена судебная люстрация (это связывают с отсутствием законодательной базы), провалилась имущественная люстрация, которая предполагала проверку образа жизни чиновника на соответствие доходам. В данный момент вопросы люстрации снова на слуху в связи с событиями в Армении.

Законодательные рамки, а значит понимание, что такое люстрация, очень вариативны в каждой стране. Например, в первом типе люстрации (Чехия, Германия, Латвия) она представляет собой запрет определенным лицам занимать некоторые должности, во втором типе (Польша, Литва и Эстония) закреплено обязательное декларирование сведений о себе под угрозой ответственности за ложную декларацию, в третьем (Венгрия, Словакия) — официальное установление и раскрытие фактов, касающихся принадлежности определенных лиц к Компартии и их работы на госорганы, но без последствий для субъекта.

В чем сложность процедуры люстрации

При принятии законов о люстрации нужно понимать, что одновременно с наказанием необходимо вводить новую практику, которая не позволит повториться подобным нарушениям. Закон о люстрации должен приниматься в рамках общего пакета реформ переходного правосудия. Суть переходного правосудия с позиций демократических норм выглядит так: повышение подотчетности чиновников, усиление защиты прав человека, поддержание высокого уровня гражданского доверия для проведения институциональных реформ, повышение экономического развития и демократического управления (из отчета специального докладчика ООН в 2011 году).

При разработке законов экспертам по переходному правосудию очень важно отслеживать соответствие норм люстрации фундаментальным правам, в частности Хартии Европейского союза по правам человека. Скандальным примером может служить дело Яниса Адамcонса, который выиграл иск к Латвии в ЕСПЧ. В 2002 году ему было запрещено баллотироваться в парламент как бывшему офицеру КГБ, но ЕСПЧ посчитал, что нормы соответствующего закона слишком расплывчаты, Адамсонс «не совершал никаких антидемократических действий и не выражал антидемократичных идей, что характеризовало бы его как представителя советского режима».

Сложность процедуры люстрации можно увидеть на опыте Германии. Договор об объединении ФРГ и ГДР определил режим «очищения» через повторный наем государственных служащих на новых условиях. Госслужащие должны были обращаться с заявлением о приеме на прежнюю работу, учитывая при этом возможность отказа, если будут выявлены факты их причастности к деятельности секретных служб либо участия в иной деятельности, направленной на подавление личности. В случае признания судами объединенной Германии их политической или профессиональной деятельности преступной они подвергались уголовному преследованию. Процедуры люстрации должны были осуществляться обычными судами из Западной Германии или обновленными судами с судьями, вновь назначенными на должность, в Восточной Германии. Расследования по уголовным делам, возбужденным в период существования ГДР, были продолжены. Трудоемкость всего процесса сложно переоценить. Люстрация заняла значительное время, даже с учетом того, что в Германии ею было кому заняться: к услугам были суды бывшего ФРГ, а за основу была взята уже функционировавшая система западногерманского права.

Однако страны Ближнего Востока после «арабской весны» не имели фундаментальных демократичных законов и новых независимых судов. В случае стран Восточной Европы институциональные реформы принимались все одновременно и зачастую не были согласованы.

Отрыв проведения люстрации от других механизмов переходного правосудия — работы над восстановлением исторической правды, репарации, институциональных реформ, реабилитации жертв режима — могут свести всю работу по люстрации на нет. Примером могут служить Ливия или Йемен, где попытка люстрации чиновников прошлого режима вылилась в сведение политических счетов, а в Ливии, по сути, привела к гражданской войне. В рамках правосудия переходного периода люстрация призвана укрепить государственные институты и стать гарантией неповторения грубых нарушений прав человека.

О чем нужно помнить России

В постсоветской России была попытка поднять вопрос о люстрации, которая закончилась провалом. 30 ноября 1992 года Конституционный суд рассматривал дело о роспуске КПСС, в ходе которого отказался принять во внимание и приобщить к делу значительную часть документов, в том числе относящихся к участию компартии в политических репрессиях. Таким образом, вопрос о проведении люстрации был закрыт. В свете последних тенденций заигрывания с культом личности Сталина и определенными попытками пересмотреть роль коммунистов в истории России, а также учитывая фактор времени, вопрос люстрации государственных лиц, которые нарушали права человека во время советского строя, носит лишь теоретический характер.
В будущем, при движении к демократии (на данный момент актуально для Армении и Сирии), необходимо помнить об опыте других стран и учитывать определенные особенности люстрации.

  1. Люстрацию необходимо проводить согласованно с другими реформами и процедурами в рамках переходного правосудия. В частности, процедура люстрации должна проводиться одновременно с установлением «исторической истины» (для чего нужна совместная работа исследователей и расследователей) и реабилитацией жертв прошлого режима.

  2. Необходимо четко определить, на кого будет распространяться данный механизм, при этом его действие не должно быть слишком широким. Например, в Тунисе по закону о люстрации, который был признан успешным, было привлечено к суду 114 человек (преступников), и разработчики сразу отказались от идеи наказывать всех, кто был частью прошлого режима.

  3. Люстрационный орган должен состоять из профессионалов-правозащитников, чтобы не повторить нелепые ситуации, как, например, на Украине, где департамент люстрации одно время возглавляла 23-летняя чиновница юстиции. Хотя она занимала пост временно, один этот факт демонстрирует всю «серьезность» процесса люстрации.

  4. Цели люстрации не совпадают с целями уголовной политики. Это не политическая вендетта бывших соперников, а краткая по времени процедура (она не может длиться десятилетиями), предназначенная для того, чтобы предотвратить попадание в публичное поле чиновников и судей прошлого режима, запятнавших себя нарушением фундаментальных прав человека и коррупцией.



Проект «План Перемен» призван инициировать общественную дискуссию об образе будущей России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами демократической направленности. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com.

Очень часто при обсуждении планов реформ вольно или невольно появляется желание «убить двух зайцев одним махом». Это связано с тем, что в реальной жизни — а реформы никогда не начинаются с чистого листа, — многие проблемы переплетены между собой. Взявшись за одну, понимаешь, что, если связать решение этой проблемы с другой, можно найти более эффективный путь. Этим продиктовано предложение, чтобы госактивы работали на пенсии. Технически это осуществляется как передача всей государственной собственности и  средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) в управление Пенсионному фонду России (ПФР). Сейчас эти предложения входят в программу Алексея Навального, впервые они появились при подготовке программы партии ПАРНАС в 2010–2011 гг.; впрочем, возможно, идея звучала и раньше.

Автор: Сергей Алексашенко, экономист. Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

В качестве вводных предпосылок (проблем, которые требуют решения) имеется следующее: 

1)      Государство в России — собственник колоссального количества активов, которые, за редким исключением, являются непрозрачными и плохо управляются. Хотя еще в «майских указах» 1.0 Путин обещал к 2016 году приватизировать все активы, за исключением естественных монополий, на практике жизнь пошла в прямо противоположном направлении — в руки государства перешли «Башнефть», Tele2, несколько крупных банков, на  наших глазах прямо сейчас туда же уходит Новороссийский порт. 

2)  Сегодня управление государственными активами в России устроено так, что в большинстве советов директоров заседают либо чиновники, либо их друзья, либо абсолютно лояльные чиновникам (или генеральным директорам компаний) люди. Для кого-то из них эти места представляют собой очень приличную синекуру с вознаграждениями, измеряющимися сотнями тысяч долларов. Кому-то членство в советах директоров дает возможность пропихивать решения, выгодные аффилированным компаниям. Кто-то откровенно «отбывает номер», всегда послушно голосуя за то предложение, которое предлагает менеджмент. За крайне редкими исключениями члены советов не возражают менеджменту, зато с радостью голосуют согласно полученным правительственным директивам, которые избавляют их от какой-либо ответственности.

3) За последние 15 лет в России было четыре с половиной попытки провести пенсионную реформу (сейчас в тиши кабинетов идет работа над очередной версией), но сегодня пенсионная система не только неустойчива, но и абсолютно непонятна для своих главных адресатов — тех, кому выходить на  пенсию через 30-40 лет. Каждый раз над авторами реформы тяготел «минфиновский» подход, который сводился к тому, что дотации ПФР из федерального бюджета должны минимизироваться, но каждый раз очередная с трудом сооруженная конструкция рушилась под тяжестью решений то о повышении пенсий, то о снижении пенсионных взносов, которые принимал один человек. 

4)   Сегодня в России Пенсионный фонд не  защищает интересы нынешних пенсионеров — это безголосый придаток правительства, выполняющий его решения и борющийся лишь за две позиции: право иметь свою собственную инвестиционную программу и право собирать пенсионные взносы. Интересы будущих пенсионеров не защищает вообще никто — вспомните, с какой радостью правительство «осваивало» обязательные пенсионные накопления, отобранные у граждан России.

5) Фонд национального благосостояния, согласно закону, создавался для поддержки устойчивости пенсионной системы, но  на практике уже около 40 процентов накопленных в нем средств было использовано правительством для финансирования различных проектов и планов. Первые такие расходы случились еще в 2008 году, и по прошествии десяти лет эти средства назад не вернулись, не говоря уже о том, что доход, который такие вложения приносят, оказывается намного ниже простых ставок по депозитам в банках. 

По сути дела, вложения из  ФНБ стали безвозвратными субсидиями и дотациями для тех, кто смог протиснуться к главному уху страны.

Небыстрая приватизация. Кому и как управлять государственными активами?

Главная идея, вокруг которой строится вся конструкция, вполне проста и понятна: от имени государства активами должен управлять кто-то, кто заинтересован в долгосрочном росте стоимости активов и/или в повышении их дивидендной доходности.

В России давно не было содержательной дискуссии о необходимости и скорости приватизации на современном этапе, поэтому даже в случае прихода к власти нового президента и действительно реформаторского правительства некоторое время управление активами останется в  руках государства. Более того, ряд активов — например, «Росатом», «Транснефть», весьма существенная часть РЖД, газотранспортная система (после разделения «Газпрома» на добычу и транспортировку), возможно, «Роснефть» (посмотрите на  норвежскую «Статойл») — могут остаться в руках государства надолго. Другие активы, например Объединенную авиастроительную компанию, Объединенную судостроительную компанию, «Ростех», банки, не удастся быстро продать при всем желании: в нынешнем виде у большинства из них отрицательная стоимость, а  значит, и они какое-то время будут оставаться под государственным контролем. Государство и госкомпании являются крупными собственниками земли, которая далеко не всегда до конца юридически оформлена, и прежде чем ее продать, надо будет выделить ее  из госкомпаний и подготовить к продаже.

Сегодня за управление имуществом отвечают и президент, и правительство, и отдельные ведомства. При этом никто из  них не заинтересован в результате. Российской Федерации все равно, сколько стоит «Роснефть», «Газпром» или банк ВТБ.

Ни премьер-министр, ни вице-премьер, подписывающий директивы, ни  чиновники, заседающие в советах директоров, не заинтересованы в повышении капитализации госкомпаний. От этого не зависит ни их карьера, ни их материальное благополучие.

Впрочем, и контракт менеджмента (и его продление) этих компаний не зависят от успехов на рынке. 

На взгляд авторов этой идеи, Пенсионный фонд лучше всех подходит на роль управляющего госактивами. Конечно, это не тот ПФР, который мы видим сегодня, а абсолютно новая организация, с новым мандатом и, самое главное, с новыми людьми. По сути дела, ПФР должен превратиться в  инвестиционный фонд, задача которого — максимизировать доход от находящихся в управлении фонда госактивов и за счет полученных средств добиться увеличения размера выплачиваемых пенсий. Максимизация дохода может быть достигнута путем давления на менеджмент госкомпаний как в пользу сокращения расходов и повышения дивидендных выплат, так и в пользу повышения капитализации. Доход от управления активами должен стать одной из составных частей бюджета ПФР. Его роль может быть исключительно важной в ближайшие 20 лет — именно в период до 2040 года произойдут серьезные изменения в структуре населения России, когда доля пенсионеров будет расти, а доля работающих — сокращаться. Если оставить все как есть, то уже весьма скоро государство снова (если предположить, что в 2019–2020 гг. правительству удастся сочинить очередную пенсионную реформу) встанет перед вопросом, что делать: сокращать пенсии, увеличивать налоги, повышать пенсионный возраст или секвестировать расходы бюджета ради увеличения дотаций ПФР.

Таким образом, ПФР должен перестать собирать пенсионные взносы (с этим прекрасно справится налоговая служба). Он  должен главным образом стать фондом по управлению активами, в том числе теми, что сейчас находятся в Фонде национального благосостояния, с целью генерировать доход. ПФР будет проводить конкурсы по выбору руководителей госкомпаний, будет отбирать кандидатов для работы в советах директоров, ставя перед ними вполне понятные задачи. Вполне вероятно, что ПФР будет заключать соглашения с другими инвестиционными фондами или банками, передавая им часть активов в управление, — особенно это будет касаться денежных средств, поскольку построение своего собственного казначейства станет избыточно дорогой роскошью.

Именно ПФР будет решать, какие из  активов и когда лучше продать и по какой процедуре; при этом законом, безусловно, может быть утвержден перечень активов, не подлежащих приватизации. Руководство ПФР должно будет утверждаться одной из палат российского парламента и отчитываться перед ним. При этом ни одно решение об увеличении пенсий в  стране не может быть принято без согласия ПФР, который будет оценивать и  передавать в правительство и парламент среднесрочный прогноз доходов фонда и  пенсионных обязательств. 

Главное возражение против такой идеи, которое мне доводилось слышать, сводилось к следующему: откуда вы взяли, что такая система управления госактивами будет хорошей? Ответ простой: систему хуже существующей придумать очень сложно. Система, в которой управлением (в свободное от основной работы время) занимаются чиновники и менеджеры, которых подыскивают среди родных и знакомых, не может быть эффективной, что мы все хорошо видим. В 2008–2012 гг. в России была предпринята попытка заменить в  советах директоров госчиновников на независимых директоров. Даже с учетом того, что та попытка была куцей (государство всегда оставляло за собой возможность выписывать обязательные для исполнения директивы по голосованию по любому вопросу, самое главное — по назначению гендиректора), в ряде госкомпаний сформировались вполне работоспособные и эффективно функционировавшие советы.

Разумное госуправление госактивами существует. Такая практика отлично зарекомендовала себя в Сингапуре, Норвегии, Китае, Катаре, Дубае.

Несомненно, дьявол — в деталях. И  еще предстоит ответить на множество вопросов о том, как будет работать новая схема, какой должна быть система мотивации для руководства ПФР и для членов советов директоров. Возможно, кто-то сможет предложить иные варианты решения проблем, обозначенных выше, которые окажутся проще и/или эффективнее. Но хорошо понятно одно: оставить нетронутым то, что есть сегодня, нельзя. Нынешняя система ведет к последовательной деградации активов, находящихся в госсобственности, а  значит, к снижению уровня жизни простых россиян.


Проект «План Перемен» призван инициировать общественную дискуссию об образе будущей России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами демократической направленности. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com.

 

На последнем обращении к Федеральному Собранию президент Владимир Путин заявил, что борьба с коррупцией — это не шоу. Это было сказано в контексте того, что прежде чем обвинять, нужно дождаться решения суда. Но сама фраза выглядит многозначительно, учитывая, что впервые борьбу с коррупцией Владимир Путин анонсировал в феврале 2000 года. Почему не все получается?

Автор: Денис Примаков, кандидат юридических наук, международный эксперт по противодействию коррупции ОБСЕ и Совета Европы. Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

Начиная любую дискуссию о борьбе с коррупцией, нужно помнить, что кроме наличия хороших законов и юридических институтов, необходимы также два важных компонента: реальное разделение властей (что особенно важно в контексте судебной независимости) и свободная пресса и свобода выражения (freedom of speech). Что касается институтов, подотчетность и открытость публичной власти являются индикаторами желания государства снизить коррупционные проявления.

Подотчетность должностных лиц может осуществляться через институты открытости государственного управления (декларации о доходах публичных должностных лиц в открытом доступе) или через введенные в России МФЦ — центры предоставления услуг по типу «одного окна».

Но даже здесь при видимой открытости имеется много проблем. В недавнем докладе Группы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по России отмечается, что законодательный процесс в России недостаточно прозрачен, а система декларирования доходов и имущества депутатов несовершенна. Организация рекомендует российским законодателям проводить публичные консультации перед принятием законов, облегчить СМИ доступ в Думу и в целом к законодательному процессу. Также ГРЕКО призывает принять кодекс депутатской этики, уделив в нем особое внимание ситуациям конфликта интересов, в том числе в неслужебное время и после истечения мандата. Кроме того, ГРЕКО обращает внимание на большую роль президента в вопросе проверки деклараций, поскольку он может по своему усмотрению инициировать проверку в отношении любого депутата, что, по мнению ГРЕКО, нарушает принцип разделения властей — инициировать проверку парламентария должны только сами парламентарии.

Даже там, где случаи коррупции становятся известны обществу, ничего не происходит. Случаи, в которых действия российских должностных лиц так и не получили соответствующей юридическо-правовой оценки, много. Например, расследование ФБК о прокурорах 2015 года так и осталось без ответа, так же как и другие антикоррупционные расследования. Подотчетность напрямую связана с ответственностью, с конституционным принципом равенства всех перед законом и судом и с неотвратимостью наказания (уголовно-правовой принцип). Конвенция ООН против коррупции скептически относится к институту иммунитета и призывает сократить число лиц, наделенных иммунитетом.

Можно долго разбирать, почему некоторые должностные лица, уличенные в коррупционных проявлениях, так и остаются безнаказанными (наличие иммунитета, нежелание государства и др.), но для того, чтобы механизм ответственности заработал, необходимы, как было указано ранее, свобода СМИ (шире — свобода выражения, в том числе защита тех лиц, которые информируют общество о коррупции) и наличие независимой судебной власти.

Защита заявителей по коррупции

Для того чтобы борьба с коррупцией была действенной, во многих странах существует специальное законодательство, направленное на защиту заявителей о коррупции: без самих заявителей раскрытие коррупционных махинаций зачастую не представляется возможным. В России достаточно вспомнить дело Магнитского, чтобы убедиться в необходимости защиты тех, кто осмеливается раскрыть коррупцию в государственных органах.

Напомню, что в рамках прошлого плана Минтруду было предписано разработать соответствующий законопроект, что и было сделано к февралю 2015 года (проект закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов»). В частности, в этом законопроекте предусматривался механизм материального поощрения лиц, сообщивших о коррупции, — мера, почерпнутая из американского законодательства. Однако в 2017 году на государственном портале gov.ru был опубликован другой законопроект. В пояснительной записке к нему утверждалось, что законопроект был составлен в соответствии с Планом работы по взаимодействию Российской Федерации с ОЭСР на 2017–2018 годы (поручение Правительства Российской Федерации от 18 января 2017 г. № ИШ-П2-211).

В этом законе предусматривались меры защиты заявителей по коррупции, но положение о материальном поощрении уже отсутствовало. Наконец, в октябре 2017 года в Государственной Думе был зарегистрирован Законопроект № 286313-7 «О внесении изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции» в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях». Этот документ был рассмотрен Комитетом по безопасности и противодействию коррупции ГД РФ в ноябре 2017 года и рекомендован к рассмотрению в первом чтении.

Однако нормы этого законопроекта нельзя признать удовлетворительными. Во-первых, он не гарантирует право на анонимное сообщение, а лишь предусматривает конфиденциальность. То есть на данный момент анонимные сообщения не принимаются во внимание; органам, рассматривающим заявления, известна личность субъекта. Во-вторых, законопроектом предусмотрено, что лицо, сообщившее заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения, подлежит привлечению к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Это противоречит как стандартам ОЭСР, так и резолюциям Совета Европы, которые указывают на то, что человек не несет ответственности, если он добросовестно заблуждался в отношении коррупционного явления.

В-третьих, защита от необоснованного увольнения и давления на рабочем месте, которая предоставляется заявителям (мера действует с 3 апреля 2013 года, когда вступил в силу указ президента «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»»), недостаточна. Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению является подразделением организации, где работают сотрудники, о коррупционных проявлениях которых были сообщения. Другими словами, ничего не стоит возбудить дисциплинарное дело на сотрудника за минимум однократное опоздание, и всегда можно найти в работе сотрудника недостатки, к тому же данная гарантия не распространяется на родственников заявителя, которые могут работать в этой организации.

Тот факт, что в РФ  до сих пор не принят полноценный закон о защите заявителей о коррупции и нет ни одного случая реальной защиты, указывает на то, что ст. 33 Конвенции ООН против коррупции не выполняется.

Независимая судебная власть

Один из главных элементов независимости судебной власти — осознание того, что судьи не простые чиновники, а представители власти, функции которой отличаются от функций законодательной и исполнительной власти. Простое вливание денежных средств в судебную систему, как показывает опыт Турции, России и ряда других стран, еще не гарантирует независимость — напротив, скорее ее подрывает, ставя судей в зависимость от их окладов и страха потерять свое место. Конструкция норм законодательства о судебной системе подчиняет судей исполнительной власти. Показателями независимости могут быть решения, принятые вразрез с политическими установками (таких решений в России практически нет) и особыми мнениями судей Высших судов (таких решений ничтожно мало).

Такие случаи, как привлечение к уголовной ответственности бывшего президента Израиля Моше Кацава и бывшего премьер-министра этой страны Эхуда Ольмерта, стали возможными, поскольку судебные инстанции не смотрели на их высокий статус, а выносили решения по существу. Так же как и недавнее решение Южнокорейского суда, который приговорил Пак Кын Хе (бывшего президента) к заключению в тюрьму на срок 24 года за превышение должностных полномочий и взятку. Наконец, любимец миллионов бразильцев, бывший президент Бразилии Лула де Сильва 8 апреля 2018 года сдался полиции и будет отбывать 12 лет и один месяц тюремного заключения по обвинению в коррупции и отмывании денег при участии государственного нефтяного гиганта Petrobras.

Эти примеры иллюстрируют синергию двух компонентов: независимости СМИ и активности и независимости судов. Такой результат стал возможен вследствие независимости СМИ в Израиле и Южной Корее, а также активной роли медиа в деле Petrobras в Бразилии и обязательной реакции всех органов власти на запросы СМИ. Как правило, правоохранительные органы оперативно реагируют на журналистские расследования, и многие коррупционные дела возбуждаются после публикаций и репортажей журналистов. Именно СМИ в свое время написали о подозрительно близких отношениях между мэром Иерусалима Эхудом Ольмертом и бизнесменом Моше Талански, а СМИ Южной Кореи первые заявили о связи президента с подозрительными транзакциями компании Samsung.

На сегодняшний день остается констатировать, что в РФ пока нет ни достаточного количества независимых СМИ, ни защиты заявителей по коррупции, ни независимых судей, которые в своих решениях полагаются на право, а не на политическую целесообразность.

Несмотря на непрофессионализм присяжных, суды с ними признаны самыми справедливыми во всех мировых юрисдикциях, а в случае с российской они дают едва ли не единственный шанс получить оправдательный приговор. Почему суды присяжных в России редкое явление и что можно изменить? Обсудили на круглом столе «Плана Перемен».

Стать судьей может каждый. Судебный департамент регулярно делает довольно широкую рассылку гражданам с приглашением войти в списки присяжных заседателей. Однако в России соглашается совсем немногие, и в этом одна из главных бед института присяжных в нашей стране. Списки из тех, кто согласен, направляются в суды, и там из них формируют коллегии. До недавнего времени коллегии состояли из двенадцати человек, но теперь их сократили до шести человек. Причина не столько финансовая, сколько организационная.

«Областные суды задыхаются от невозможности сформировать коллегии. При этом подсудимых столько, что время формирования коллегии является одним из инструментов их шантажа. Ты понимаешь, что коллегия будет разгоняться три-четыре раза: формироваться, потом один не пришел, второй не пришел, третий не пришел, и новое формирование», — рассказывает научный сотрудник Института проблем правоприменения Кирилл Титаев.

Сокращение коллегий до шести человек помогает их быстрее собрать и расширить количество дел, к рассмотрению которых будут привлекаться присяжные, но есть и минус: повлиять на решение шести человек намного проще, чем двенадцати. Независимость, которая присуща этому институту, заметно снизилась, отмечает доктор права Александр Верещагин.

Ключевая задача — популяризация работы присяжным, чтобы люди соглашались быть присяжными и приходили на заседания, считает Титаев.

Невысокий спрос на работу присяжным может объясняться низкой оплатой труда, полагает адвокат Михаил Беньяш. «Такими деньгами удается завлечь в присяжные только бабушек, которым все равно, где спать и вязать», — отмечает он.

В расчете на день присяжные получают порядка трех тысяч рублей, и это немало, не согласен Титаев. По его словам, 85% населения зарабатывает меньше, даже учитывая теневые доходы.

Крайней мерой по привлечению населения в списки присяжных заседателей является законодательное принуждение, считает Верещагин.

Почему бабушки иногда лучше профессиональных судей?

Почему суды присяжных — благо, при том что заседают там люди зачастую без профильного образования? Главный плюс таких судов — они независимы. В том случае, когда на судью оказывается давление с целью принять некоторое решение, суд присяжных помогает снять с него ответственность. «Судья может сказать своему начальнику: господа, я не виноват — присяжные вынесли оправдательный вердикт, я как судья вынужден просто поставить на это решение свой штамп, у меня нет выбора. А с присяжных какой спрос? Это люди, которые пришли и ушли», — объясняет Верещагин. Вертикальная система, где практически нет оправдательных вердиктов, разваливается.

Суды присяжных помогают также побороть сложившуюся практику, когда судья-прокурор-адвокат работают как единый механизм. Дело в том, что зачастую подсудимых ведет бесплатный адвокат. Шестьдесят процентов подсудимых — безработные, еще двадцать процентов — лица, занимающиеся физическим трудом, напоминает Кирилл Титаев.

«Бесплатному адвокату на подсудимого плевать, потому что следователя он давно знает, а подсудимого или подследственного видит в первый и в последний раз».

«Соответственно, производится продукт под названием «Уголовное дело», который написан высокоспециальным языком, который подсудимому вообще непонятен, у адвоката нет времени и самому в это вникать, и разъяснять подсудимому, потому что там такая оплата, что остаются только не очень квалифицированные люди или гипермотивированные, но таких мало», — заключает Титаев. В результате «профессиональному судье профессиональный прокурор приносит дело, сформированное профессиональным следователем». Дело ведут три юриста и адвокат, задача которого — быстрее это все закончить. Очень часто подсудимый не понимает, что говорят о его же деле, его права могут быть ущемлены.

«Что происходит с судом присяжных? Сторона обвинения вынуждена русским языком объяснить, почему это доказательство, почему эти доказательства приемлемы, почему в них не надо сомневаться, почему вот этому потрепанному оперу надо верить, что он не подкинул, а подсудимый говорит, что подкинул. Это разрушает юридическую корпорацию и вводит здравый смысл в процессы», — объясняет Титаев.

В каких случаях зовут присяжных?

Составы преступлений, по которым подсудимые могут просить участия суда присяжных, постепенно расширяются. Если раньше присяжных можно было привлечь только по особо тяжким преступлениям, то пару лет назад был принят пакет законопроектов, расширяющий их полномочия.

Присяжные смогут участвовать в рассмотрении уголовных дел по статьям «Убийство», «Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего», «Убийство двух и более лиц», «Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля», «Посягательство на жизнь судьи или следователя», «Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа», «Геноцид».

Такое расширение состава позволит привлекать присяжных к рассмотрению нескольких тысяч дел в год.

Один процесс с привлечением присяжных обходится казне в 100 тысяч рублей, и это не слишком большая сумма, по мнению Верещагина.

При действующем бюджете судебной системы в 156 миллиардов рублей вопрос наращивания практики применения судов присяжных — это увеличение его на считаные проценты, уточняет Титаев.

Однако привлечение присяжных — это не панацея, считает адвокат Михаил Беньяш. Реформа судебной системы должна быть комплексной.

«Не может быть хорошего суда присяжных с плохим судьей. У него могут быть связаны руки по поводу принятия вердикта, но именно он пишет приговор, именно он собирает коллегию присяжных. Кроме того, зачастую приговор суда присяжных отменяется по формальным обстоятельствам. Поэтому если акцентировать на чем-то внимание, то не на суде присяжных, что безусловно благо, а на излечении непосредственно судейского сообщества», — резюмировал адвокат.


Проект «План Перемен» призван инициировать общественную дискуссию об образе будущей России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами демократической направленности. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com.
Россия — развивающаяся страна, где 20 миллионов человек находятся за чертой бедности, а пенсии на порядок ниже, чем в развитых странах. При этом огромные средства тратятся на оборону и охрану правопорядка. Можно ли сэкономить на танках в пользу других статей бюджета? Продолжение спора военных экспертов Павла Лузина и Василия Кашина в рамках аналитического проекта «План Перемен».
Начало (о том, кто России может угрожать и нужен ли призыв) здесь.


Участники дискуссии: 

Павел Лузин, кандидат политических наук (ИМЭМО РАН 2012), директор Under Mad Trends 

Василий Кашин, кандидат политических наук (ИДВ РАН 2006), военный эксперт 

Ольга Попова, главный редактор «Плана Перемен»

Можно ли сократить расходы на армию и зачем это нужно?

Лузин: Не было прецедентов в истории, чтобы страна могла развиваться с уровнем расходов на оборону и безопасность в 6,6% ВВП. У нас выбор стоит очень простой: либо модернизация и повышение уровня и качества жизни, либо мы готовы оккупировать Узбекистан, отражать угрозу Китая и одновременно вести боевые действия с восточным флангом НАТО. То есть вопрос-то политический.

Кашин: Относительно невозможности развития: это никак не соотносится с цифрами. Как раз самые замечательные периоды экономического развития Соединенных Штатов, приходящиеся на 50-е-60-е годы, происходили при уровне расходов на оборону, превышавшем 10% валового внутреннего продукта. И это без расходов на NASA (у них в какой-то момент на программу «Аполлон» 4% всего госбюджета уходило).

Во всей Европе в течение «холодной войны» до второй половины 80-х годов уровень расходов на оборону превышал в среднем 5% ВВП. Он упал ниже, к 3% и дальше, — только когда стало ясно, что «холодная война» завершается.

То есть, во-первых, есть какое-то огромное преувеличение деструктивной роли оборонных расходов. Для экономики оно ничем не подтверждается, и основано на странном понимании обстоятельств гибели СССР. Во-вторых, сама эта цифра искусственная. Во-первых, давайте оперировать тем, что есть. У нас оборонные расходы составляют несколько более 3% ВВП в этом году. Они падают, они в следующем году должны составить 2,8%, к 2019-му упасть до 2,7-2,6%. Мешать вместе с обороной расходы на участковых полицейских, МЧС-ников, и пограничную охрану… Ну, это просто как-то нечестно, потому, что границу вам придется охранять независимо ни от чего, да. И наркоманов, и торговцев наркотиками, ловить.

И что самое интересное, вы в своей программе говорите о такой грандиозной вещи, как сокращение расходов на полицию чуть ли не в 2 или 3 раза. Обычный российский человек, или субъект экономики сталкивается с полицией гораздо чаще, чем с вооруженными силами. Для него это, думаю, несколько более животрепещущий вопрос. У вас это где-то в одном абзаце. Оборонные расходы и расходы на безопасность две разные темы. Они пересекаются где-то, но это структуры с разными функциями.

Давайте говорить об обороне. Оборонные расходы у нас не являются беспрецедентно большими сейчас. Был некий пик, связанный с динамикой реализации ГПВ. Сейчас они на уровне несколько большем, чем у тех европейских членов НАТО, которые реально занимаются обороной. Не являются чистыми, как американцы любят говорить о них, free rider’ами, или cheap rider’ами, то есть халявщиками. Поскольку мы обороняем себя сами, у нас такой уровень расходов на оборону. Он нормален для страны, которая не находится под защитой какого-то сюзерена или более сильного союзника. Потому что у нас нет такого союзника.

Лузин: По американским расходам в 50-е-60-е гг., это все закончилось диким экономическим кризисом 70-х гг. Там и поражение во Вьетнаме, конечно, сыграло свою роль, но были и экономически неподъемные расходы. Это заставило кардинально переосмыслить стратегию, и отказываться от призыва.

Дальше. Даже на пике расходов 50-х-60-х гг. у США и Европы за плечами были 150 лет и 4,5 века накопления капитализма соответственно. Что позволило им 20 лет пиковые нагрузки держать (не берем мировые войны, конечно, разрушительные).

Так вот, у России нет за плечами ни 150 лет капитализма, ни даже нормально 25 лет капитализма у нас нет.

Когда мы говорим о снижении расходов, мы говорим о том, что нам это жизненно необходимо.

Что касается  смешения/не смешения: полиция, которая участковые непосредственно или ППС-ники, патрульно-постовая служба — это капля в море от этих всех расходов. По статье «Национальная оборона и безопасность» большую часть отъедает Росгвардия и ФСБ.

Кашин: Они не отъедают большую часть. МВД — это главная составляющая расходов по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». Там людей даже больше, чем в Вооруженных Силах. И если расходы на оборону у нас падают по плану к 2,7 трлн рублей, расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность остаются примерно на том же уровне — более 2 трлн. А были периоды в 2000-е, когда расходы по этой статье были больше, чем расходы на оборону.

Нет никаких доказательств того, что кризис Соединенных Штатов 70-х годов был связан с расходами на оборону. Он был связан с другими  факторами, такими как появление у США мощных конкурентов в Европе и Азии, с перепроизводством США, с макроэкономической динамикой. О какой-то чудовищной роли расходов на оборону для США уже можно было бы говорить скорее в 2000-е годы, начиная со времен Буша-младшего, когда они начали раскручивать эти расходы, попутно при этом влезая во все большие долги. Это серьезно. В остальном они, в общем-то, прекрасно десятилетиями жили. У них не было запаса прочности. У них до этого взлета была Великая Депрессия, потом была война. Они понесли там потери, в ходе этой Депрессии, сравнимые с нашими экономическими потерями за все 90-е годы, если не больше. И в ходе войны они нарастили производство, но после этого снова столкнулись с резкой рецессией. Потому что надо было менять резко структуру производства. Ничего, все это прекрасно сработало. И, главное, у нас нет никаких запредельно больших военных расходов.

Попова: Василий, может быть, если расходы относительно ВВП разделять на оборону и на безопасность, действительно не такие большие на оборону идут. Но другие статьи расходов, наука, например, сильно провисают относительно западных стран. Насколько можно сократить военные и оборонные расходы? И где?

Кашин: Я не вижу ни причин, ни необходимости существенного сокращения. Если сокращать… избыточной можно, наверное, признать существенную часть нашего военно-морского флота. Можно, в принципе, ликвидировать значительную часть надводных океанских кораблей, пустить на иголки наш единственный авианосец и ракетные крейсера, как вариант. Да, это даст некую экономию, видимо, это будут десятки миллиардов рублей в год. В принципе, это все. Мы делаем все довольно в ограниченном масштабе, и у нас скромные военные расходы. Поймите, вы говорите о сокращении вооруженных сил до 375 тысяч человек. То есть вы хотите иметь армию меньше, чем у Турции, у которой 500 тысяч человек. Или лишь немного более, чем у Франции, у которой  активные силы, по-моему, 230 тысяч человек.

Попова: Но у нас, в отличие от Турции, есть ядерное оружие.

Кашин: Замечательно. Вы любой локальный конфликт будете решать ядерным оружием? Турция — это страна с более чем вдвое меньшим населением. У вас может быть локальный конфликт, у вас может быть война с регулярным противником. И, как я сказал, ядерное оружие тоже требует людей для своего обслуживания, защиты, той же охраны.

У нас военная сфера — это единственная область, где были реально проведены кардинальные реформы, и которая работает. Мы на потраченный доллар имеем больше, чем в любой из развитых стран. В долларовом выражении у Великобритании военный бюджет, сравнимый с нами. Великобритания имеет чуть больше 200 боевых самолетов, и не является даже ядерной державой, она не в состоянии производить средства доставки ядерного оружия и получает их от США, только до тех пор, пока США этого хотят. Она не в состоянии вообще никакой самостоятельной операции провести. Франция. Чуть получше, но то же самое. Даже при, казалось бы, возглавляемой ими операции в Ливии, ключевую роль сыграли американцы. Без американцев они ничего бы не смогли. Зачем ломать то, что работает? У нас хорошая система обороны, которая недорого нам стоит. И нам ее надо совершенствовать, согласен. Надо увеличивать число контрактников. Надо избавляться от призыва. Надо совершенствовать процедуры различные. Но зачем же строить такие прожекты, из которых вы ничего не сэкономите, вы не получите никаких денег, потому что ваша предполагаемая экономия ничтожна на фоне государственного бюджета. Вы не сможете реально сократить расходы на полицию. Ну, понимаете, это целый мир: полиция, прокуратура…

Зачем смешивать расходы на безопасность и на оборону?

Лузин: Тут была методологическая претензия очень мощная, на мой взгляд. По поводу того, почему смешиваем национальную оборону с национальной безопасностью и правоохранительной деятельностью. Я бы не смешивал, если бы у нас боевой авиацией распоряжалась только армия. Если бы у нас военно-транспортная авиация была только у армии. Если бы у нас бронетехника была только у армии. Поскольку у нас это все находится по разным ведомствам, и это все взаимозаменяемо, взаимодополняемо и вписано в общий контур обороны, то я и рассматриваю это вместе. Потому что мы не можем это разделить. Опять же, что касается полицейских, также как и ФСИН-овцев, и прочих невоенных ведомств, лишение их воинских званий, это всего лишь пункт об окончательной демилитаризации других ведомств, где милитаризация присутствует. Что касается реформы полиции, расходы можно в разы сократить, потому, что численность полицейских в реальности избыточна. У нас один полицейский на 100 граждан. Сравним с Германией: один на 300. Один на 400. То, что парни перегружены бумажной работой, сидят до полуночи и за полночь в отделениях, это следствие только того, что они пишут бесконечные, бесконечные отчеты. Опять же, я хочу тут границу провести: про реформу полиции я и мой коллега Кирилл Шамиев писали только в контексте того, как улучшить армию. Оставляем только все то, что расходуется на полицию: сугубо полицию, ППС, оперативники, это немного. УАЗик стоит гораздо меньше, чем бронетранспортер.

Кашин: Откуда вы знаете? Подождите, подождите.

Лузин: В смысле, откуда знаю, что УАЗик стоит дешевле, чем бронетранспортер?

Кашин: Во-первых, полицейские структуры,  даже если вы посмотрите на США или Китай, насыщены довольно тяжелой бронетехникой, ЭМРЭПами, оснащены собственной авиацией. Это не бронетехника, но, понимаете, что такое УАЗик? Есть системы видеонаблюдения, охватывающие все города. Системы прослушивания, на которых современная полицейская работа строится. Содержание баз данных, дата-центров, телекомуникационное всякое оборудование. Они занимаются борьбой с преступлениями в киберпространстве, что требует найма дорогостоящего персонала и оборудования. Полицейская деятельность — очень дорогая и капиталоемкая.

Лузин: То есть вы меня хотите убедить, что 2 триллиона на «национальную безопасность и правоохранительную деятельность», —  это исключительно борьба с киберугрозами и следственная деятельность. 

Кашин: Не исключено. Но понимаете, я просто хочу сказать, что это отдельная тема. Судить со стороны, не зная, насколько эквивалентен перечень обязанностей и функций, которые выполняет российская полиция,  немецкой полиции (а он очень сильно отличается), и делать глобальные выводы не стоит. Потому что полиция — это то, от чего зависит жизнь каждого человека в каждую минуту. И если вы не знаете, на что они тратят свое время, или как построена система документооборота, то, наверное, надо сначала изучить, и прежде чем предлагать на чем-то экономить, высказать какие-то идеи о том, как ликвидировать лишние функции, если они есть. Я просто не знаю.   

Лузин: Про лишние функции — это вообще отдельная тема. Здесь момент какой. Я более чем уверен, что, когда мы лишим тяжелых вооружений все лишние ведомства, кроме вооруженных сил, мы получим экономию по статье национальная безопасность и правоохранительная деятельность примерно в 3 раза. Когда мы ликвидируем, допустим, Росгвардию, мы уже получаем экономию. Мы ликвидируем авиацию ФСБ и бронетехнику ФСБ. Охранять границы на танках не надо, да?

Кашин: А у них нет танков.

Лузин: Ну, бронетранспортеры, да.

Кашин: А что, не надо бронетранспортеров для охраны границ?

Лузин: Зачем? От кого? От нелегальных иммигрантов, или что?

Кашин: У пограничников понятие «маневренная группа» — это именно подразделения, которые выдвигаются в случае попытки прорыва границы бандгруппой или группой преступников.

Лузин: И эти  «маневренные группы» находятся по всему периметру, включая Диксон, Норильск и Чукотка.

Кашин: Не по всему периметру, но они есть.

Лузин: Они там находятся.

Кашин: Есть бронированные машины, которые тем же спецназом ФСБ…

Лузин: Давайте сокращать их.

Кашин: А что вы хотите на месте Росгвардии?  

Лузин: Она абсолютно не нужна. ОМОН — 24 000 человек, СОБРа еще меньше.

Кашин: Так. Вы хотите разогнать бывшие внутренние войска.

Лузин: Конечно.

Кашин: Хорошо. Кто выполняет их функции?

Лузин: А какие функции?

Кашин: Охрана.

Лузин: Против собственных граждан? Я не вижу необходимости.

Кашин: Они воюют против внутренних граждан? Нет. Они, в общем-то, выполняют контртеррористические задачи.

Лузин: То есть зачистки в Чечне и этнические чистки, видимо, это…

Кашин: Они занимаются не чистками, но поисковые операции бывают в горах. Они этим занимаются, да. Есть еще такая важная задача, как охрана важных объектов. Вот, например, должен кто-то охранять особо вредные, или особо опасные производства, какие-то виды правительственных зданий, это все делают

Лузин: Есть частные охранные предприятия.  

Кашин: Они будут это делать дешевле?

Лузин: Есть та же ФГУП «Охрана». Они будут делать это, может быть, не дешевле, но эти предприятия должны будут оптимизировать свою систему охраны.

Кашин: Почему они должны? Кому они будут должны?

Лузин: Потому, что они сами должны будут свою безопасность обеспечивать. Потому, что они частные. Потому что они обязаны это делать.

Кашин: ФГУП «Охрана» — частная?

Лузин: Смотрите, Росгвардия. В Росгвардии 170 тысяч человек, это внутренние войска. Вот внутренние войска должны быть полностью ликвидированы, на мой взгляд.

Кашин: Почему они должны быть ликвидированы?

Лузин: Потому что это избыточные силы, которые в политическом плане направлены против граждан Российской Федерации.

Кашин: Почему? Нет.

Лузин: Когда, еще до создания Росгвардии в 2008 году были внутренние войска. В условиях экономического кризиса приморские ребята, торговцы автомобилями, вышли на митинг, их отправили разгонять на военно-транспортном самолете. Отряд из Подмосковья. Это борьба с внутренними гражданами.

Кашин: Подождите. Вы считаете, что необходимо упразднить то, что называется Riot Police, да? Подразделения по борьбе с беспорядками.

Лузин: Нет, я считаю, что надо упразднить все внутренние войска, за исключением, возможно ОМОНа, 24 тысяч человек, которые будут проводить вооруженные задержания. Мы сможем экономить больше, выведя авиацию из ФСБ…

Кашин: Сколько там авиации? Ну, сколько там авиации?

Лузин: Это все равно расходы.

Кашин: Какие расходы? Там 5% от военно-транспортной авиации.

Лузин: А это неважно. Это 5% здесь, 5% там. Везде можно сократить расходы.

Кашин: Вам придется все равно возить этих силовиков.

Лузин: Куда их возить? Зачем их возить?

Кашин: Потому что бывают чрезвычайные ситуации в разных частях страны.

Лузин: Мы и говорим, что есть силы территориальной обороны, комплектуемые по призывной системе, которые на случай чрезвычайной ситуации будут, например…

Кашин: Что, у нас силы территориальной обороны будут, например, задержания вооруженных террористов производить? Не спецназ «Альфа», присланный из Москвы, а местные силы территориальной обороны?

Лузин: У нас террористы каждый день захватывают в 83 регионах России заложников, да? И не хватает спецназа «Альфа», нескольких десятков человек?

Кашин: Они не захватывают именно потому, что у нас есть определенная инфраструктура и определенные силы для борьбы с терроризмом. И так в любой стране.

Лузин: В метро, видимо, взрывы, и ребята, которые в Сургуте выходят резать людей, это, видимо, силы спасают. 2 триллиона рублей.

Кашин: Вы вспомните, сколько было взрывов в метро в конце 90-х и в начале, в первую половину 2000-х. И сколько их сейчас, да? Собственно, взгляните и на американскую систему борьбы с этим. Это именно огромное количество тяжело вооруженных формирований внутренней безопасности, на которое тратятся многие десятки миллиардов долларов. Это расходы на разведывательное сообщество, которое работает, в основном, на внутреннюю безопасность, и на которое еще тратятся многие десятки миллиардов долларов. Это сумма, отличающаяся лишь в несколько раз от военного бюджета, со всеми спутниками, атомными подводными лодками, и прочим. Это только силы безопасности, без учета полиции, которая финансируется штатами. Это наблюдение за всем, это содержание колоссальной агентурной сети по всей стране. Без этого вы не в состоянии просто обеспечить минимальный уровень безопасности в современном обществе.

Лузин: Слушайте, давайте не сравнивать США и Россию. США — это в 2 с лишним раза больше населения, и в разы больше внутренний валовый продукт. И США создавали свои системы внутренней безопасности и насыщали их техникой после терактов 11 сентября.  

Кашин: Нет, они начали их создавать раньше.

Лузин: И когда в России будет система дорог, образования, науки и населения, и внутренний валовый продукт на душу населения сопоставим с американским уровнем, тогда можно подумать: «А может быть, мы еще купим БТР для полицейских?» Пока у нас этого нет, я считаю, расходы на лишний БТР для полицейских, для ФСБ, для Росгвардии, для МЧС — это все слишком дорогое удовольствие.

Кашин: Да? Мне казалось, что обеспечение снижения уровня преступности и терроризма — это ровно такая же составляющая уровня жизни, как дороги, и все остальное. Может быть, даже более важная.

Людям важно чувствовать себя в безопасности. Это основа для любого экономического роста.

Как раз при отсутствии подобной системы в стране с уровнем развития, сходным с российским, вы имеете нечто подобное наблюдаемому в ряде латиноамериканских стран. Наблюдаемому в Мексике, где, например, количество убитых в определенные периоды времени больше, чем в Ираке, со всем его ИГИЛом и войной. То есть это некоторое достижение, что система работает. Да, она неэффективна, да, надо где-то на ней, наверное, экономить. Но чтобы экономить, вы не можете сказать, что «разгоним Росгвардию». Вам надо провести гигантскую научную работу, надо знать полицейскую и специальную работу досконально. БТР, легкая бронетехника, она вообще ничего не стоит, это самый дешевый даже в сухопутных войсках и вооруженных силах вид техники. То есть превращать в фетиш отбор у полицейских или у ФСБ бронетехники — это довольно странно. Вы ничего этим не добьетесь, кроме увеличения количества убитых при операциях силовиков, и общего провала работы. Зачем это нужно? Да, полицейская работа, она вот такая вот, капиталоемкая. А что вы хотите?

Попова: Я от себя скажу, что, с одной стороны, конечно, вы правы. В том плане, что стало безопаснее ходить по темным улицам, и они уже не такие темные, и нет в районе страха такого. А с другой стороны, все равно есть страх. То есть все равно нет чувства безопасности именно в том плане, что, ну извините, невозможно выйти на митинг, даже согласованный…

Кашин: Митинг — это уже вопрос, касающийся формы  правления, выборов, мы не об этом говорим.

Попова: Нет, ну на самом деле, насколько я слышу Павла про то, что внутренние войска борются внутри со своим народом, и про все эти законы, что Росгвардия может стрелять в толпы…

Кашин: Такая же Росгвардия есть в любой демократической стране, она лучше вооружена, имеет большую численность, и это практически универсальное явление. Вы без этого не можете.  

Попова: Ну, я просто скажу про свое ощущение, что вот эти все взломы квартир, если ты даже журналистом работаешь…

Кашин: Подождите. Это мы уже говорим о характере российской политической системы.

Попова: Или за перепост в тюрьму. Нет, ну вы говорите, что нам важнее безопасность, чем какой-нибудь экономический рост.

Кашин: Нет, я не говорю о том. Безопасность — это базовое условие экономического роста. И я не говорю о том, какая у нас политическая система, этот вопрос не относится к данной…

Попова: Ну, нет ощущения безопасности, когда могут посадить за перепост. Все время ходишь по какому-то краю. Уже посадки за анекдоты скоро начнутся.

Кашин: Ок. Это вопрос развития российской демократии, и я так понимаю, что мы не его сейчас обсуждаем.

Попова: Да. Это просто ремарка. Павел еще говорил,  что можно сократить сильно расходы на ВПК. Вот я хотела, собственно, на этом закончить, может быть.

Можно ли сэкономить на Военно-Промышленном комплексе

Лузин: Да. В общем, каждый при своих пока остается. Но тут важен именно обмен взглядами. Что касается ВПК, мы с 2011 года, в рамках ГПВ уже потратили примерно 9 трлн рублей на разработку и закупку вооружений.  И, судя по тому, как себя чувствует российский военно-промышленный комплекс, если поднимаем бухгалтерские отчетности открытых компаний, мы видим, что у компаний при вливании государственных денег растет выручка, но почти не растет валовая прибыль. Чистая прибыль плавает от миллиардных убытков до 10 процентов от выручки, галопирует кредиторская задолженность, которая при этом местами в 5-10 раз превышает дебиторскую задолженность.

По сути, мы имеем дело с системой государственной военной промышленности, которая абсолютно неэффективна — сколько в нее денег ни вольешь, это будут расходы не на технологии. Это будут расходы на поддержание этих заводов, и двух миллионов человек, которые заняты на этих заводах. Суммарно, примерно. И при этом мы будем иметь ракету «Ангара», которая уже 22 года разрабатывается. Мы будем иметь дело с плохо летающими спутниками. Мы будем иметь бесконечные проекты разработки новых вооружений, новых бомбардировщиков, новых двигателей, новых ракет, половина из которых (проектов, я имею в виду) закрывается в процессе.

Предложение какое? Предложение, в общем-то, ВПК приватизировать, перевести на рыночные рельсы, заставить работать в рыночной конкурентной среде. Часть предприятий, безусловно, придется провести через процедуру банкротства. И, в общем-то, те предложения по сокращению расходов на армию в большей степени касаются как раз сокращения расходов на новые вооружения. Потому что нам не нужно вооружений, сопоставимых по количеству с армией Советского Союза.  Нам не нужно вооружений, по количеству сопоставимых с американской армией. Мы просто это себе позволить не можем.

И в данном случае речь идет о том, что ВПК предстоят довольно болезненные трансформации. ВПК надо учить работать в рынке. ВПК надо либерализовывать. В том смысле, что те искусственные границы межотраслевые, которые у нас возведены, например, аэрокосмическая отрасль у нас разделена на: отдельно самолетостроение, отдельно вертолетостроение, отдельно авиадвигателестроение, и отдельно ракетно-космическая отрасль. Вот эти все барьеры надо ликвидировать. И, в общем-то, ВПК, при том, что он должен стать во многом частным и рыночным, он в то же время должен пройти процедуру определенной консолидации. Когда компания не зависит, как, допустим, «Воткинский завод», который зависит исключительно от заказов на межконтинентальные баллистические ракеты. Или компания «Красноярский машиностроительный завод», которая исключительно зависит от заказов на баллистические ракеты подводных лодок. Или компания «Спутниковые системы им. Решетнева», которая зависит исключительно от заказов на военные спутники, потому что коммерческих аппаратов она, к сожалению, почти не производит.

Кашин: Прежде всего, я бы отметил, что, наверное, не стоит смешивать известные проблемы нашей космической программы с проблемами Министерства обороны. Все-таки «Ангара» — это не военная программа. И многое, из того, что у нас происходило, не имеет прямого отношения именно к военной промышленности. Во-вторых, разумеется, в российском ВПК в последние годы (даже с середины 2000-х) происходил рост инновационной активности, и мы осуществили обновление Вооруженных Сил. Достигнуты очень впечатляющие продвижения вперед в виде систем, поставленных на вооружение в сфере стратегических вооружений, средств противовоздушной обороны, боевой авиации. Это есть, это все действует. Это работает, летает, воюет.

То есть инновационный потенциал нашего ВПК довольно высок, и он подчеркивается тем, что мы сохраняем серьезное присутствие на мировом рынке оружия, и это наиболее крупная высокотехнологичная составляющая нашего экспорта,  от 13 до 15 млрд долларов в год. Не всегда хорошие финансовые показатели предприятий российского ВПК – как раз обратная сторона той войны, которая шла между промышленностью и Министерством обороны при еще Сердюкове, когда Министерством обороны был пробит жесточайший механизм ценообразования, не позволявший промышленности зарабатывать на гособоронзаказе. То есть государство экономит на этом снижении цен, но потом вынуждено все равно им додавать. Потому что государство само выстроило такой механизм ценообразования.

Относительно либерализации и приватизации.

Понимаете, приватизация и частная собственность имеет смысл там, где есть конкуренция.

Особенность оборонной промышленности состоит в том, что по большинству направлений там конкуренции не может быть в принципе.

Например, ни одна страна не может позволить себе иметь более одного танкового завода. Ни одна страна не может. То есть Китай имеет один танковый завод, США — один танковый завод. Единственная страна, у которой их было более одного в последние десятилетия, называлась Советский Союз. Она очень плохо кончила. Это было одно из проявлений просто безумного планирования.

Значит, ровно то же самое, полная монополизация во всех странах практически. Максимум, у вас два производителя боевой авиации. Как правило, у вас только один производитель, максимум два, средств ПВО (даже если два, они там производят разные вещи). У вас по большинству направлений есть только один поставщик военной техники. Только одно предприятие, которое может строить крупные боевые корабли. Почему? Потому что современная военная техника отличается гигантскими сроками инвестиционного цикла и гигантскими объемами капиталовложений. Если когда-нибудь возникла бы конкуренция, она бы закончилась на первом же круге. Тот, кто выиграл контракт, остался бы жить, другой бы сразу умер, и больше бы никакой конкуренции не было.

Поэтому военно-промышленный комплекс практически по всему миру отличается полной монополизацией и государственным контролем. Исключение составляют отдельные его сектора, где низкий барьер для выхода на рынок. Какие это сектора? Ну, это стрелковое оружие. Там можно конкурировать, там можно развить частную инициативу, и у нас есть вот эти примеры частных производителей. Это отдельные направления в сфере информационных технологий и систем связи. Какие-то виды снаряжения. Все остальное, все самое тяжелое, и все, что связано с крупными капиталовложениями — это ракетные вооружения, боевая авиация, космос, не говоря уже о кораблестроении, это все в любой стране, начиная с США, где хотя бы масштабы позволяют поддерживать подобие конкуренции, и то очень уродливой и искусственной, и постепенно сокращающейся, и кончая странами типа Китая или Франции, там это все развивается по единому государственному плану. Никуда вы от этого не денетесь, потому что это просто отрасль такая. Ее не получится демонополизировать, как в других секторах, это естественная монополия. И все, что вы можете сделать, это совершенствовать систему надзора, управления и регулирования ей. Поступить с ней, как с производством телевизоров, или пошивом бюстгальтеров, у вас не удастся. Она слишком капиталоемкая и имеет слишком специфическую структуру.

Лузин: Здесь готов поспорить. Если мы возьмем первую десятку ведущих оборонно-промышленных холдингов мира, а это все европейские и американские компании, то как минимум 4 из них, это Boeing, Airbus, United Technologies и Finmeccanica, они больше половины своей выручки делают на продаже гражданской продукции. И когда я говорю о том, что в конкурентную среду компании ввести, это заставить их конкурировать на производстве гражданской продукции. Потому что иначе — лишишь «Воткинский завод» заказов на межконтинентальные баллистические ракеты, он умрет, вместе с городом Воткинск. Допустим, Соединенные Штаты с конца 70-х гг. не производят межконтинентальные баллистические ракеты. Mintman-ы, они как были произведены, так в шахтах и стоят. Они модернизируют там «начинку», и так далее, но ракеты не производят. Заводы не умерли.

Кашин: Тут как раз нет конфликта с целями государственной политики. Да, у нас сейчас у предприятий ВПК лишь 17% выручки приходится на гражданскую продукцию. В настоящее время правительство ставит цель доведения этой доли до 50%. Разумеется, мы находимся на раннем этапе этого пути. Этот путь был пройден в свое время китайской оборонной промышленностью. Он проходился в течение 90-х гг., когда они начинали с такими же, как у нас, долями военного производства, а сейчас они пришли к тому, что доля гражданской продукции в производстве крупных оборонно-промышленных холдингов составляет 80, а иногда и 90%, и есть примеры. Например, знаменитый танковый завод «617» в Баотоу является производителем тяжелых грузовиков на всю страну. Или авиационная промышленность, на ее базе были созданы крупные автомобильные производства. Но все это было результатом очень последовательной, постепенной государственной политики, которая неуклонно проводилась на протяжении десятилетий. То есть они действительно осуществляли эту конверсию, понимая, что далеко не все военные технологии могут применяться в гражданском производстве. Но квалифицированные кадры могут. Они шли по этому пути, и есть производители, которые сейчас делают по 2 миллиона автомобилей в год, а выросли из пулеметных заводов каких-то. Ну мы двигаемся по этому пути. Опять же, можно говорить о том, насколько эффективно мы это делаем, но да, это официальная цель госполитики сейчас российской.

Попова: Собственно, это первая точка, или вторая, кроме призыва, где вы сошлись. Предлагаю на этом закончить. Спасибо большое. Лично мне было очень интересно.

Проект «План Перемен» призван инициировать общественную дискуссию об образе будущей России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами демократической направленности. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com

Завершающееся шестилетие — время постепенного перехода Рунета под тотальный контроль государства. Помимо сайтов, которые действительно могут представлять угрозу для общества, блокируются и оппозиционные сервисы, и СМИ соседних государств, а пользователям соцсетей грозит реальный срок за репост. Что не так, как должен быть организован контроль государства над интернетом и какие нормы нужно будет отменить, как только в России сменится власть?

Автор: Дамир ГАЙНУТДИНОВ, правовой аналитик Международной Агоры, кандидат юридических наук. Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

Контроль интернета сейчас

С 2012 года вступил в силу первый «закон о черных списках сайтов». Официальной блокировке подверглись более 275 тысяч ресурсов, а по данным независимых экспертов, механизм ограничения доступа к информации по IP-адресам привел к «попутной блокировке» более 10 миллионов сайтов. Однако тактика блокирования информации показала низкую эффективность вследствие доступа пользователей к обходу блокировки, а также отказа глобальных сервисов выполнять политически мотивированные требования. Это вынудило власти усилить давление на производителей и потребителей контента: были созданы дополнительные ограничения для интернет-сервисов и сделан ряд шагов по отмене цифровой анонимности. «Пакет Яровой», предусматривающий передачу ключей шифрования спецслужбам, и «закон о мессенджерах», предписывающий обязательную идентификацию пользователей, — основные, но не единственные нормативные акты в этой сфере.

Необходимо признать, что существующее нормативное регулирование в сфере интернета бессистемно и внутренне противоречиво. Отдельные положения законодательства сформулированы неясным образом, допускающим произвольное толкование и применение.

Ключевая проблема — отсутствие адекватных гарантий того, что права граждан на свободу выражения и на уважение частной жизни и конфиденциальность корреспонденции не будут нарушаться.

Нужен ли в интернете контроль?

Нет сомнений в том, что правила в интернете нужны, — в этом смысле виртуальное пространство ничем не отличается от реального мира. Однако простых рецептов тут нет, а государство отнюдь не всегда наилучший контролер. Механизмы саморегулирования могут оказаться значительно эффективнее, тем более что интернет всегда развивался именно как саморегулируемая свободная среда.

К примеру, с 2011 года в странах Европейского союза действует Декларация принципов саморегулирования в целях безопасности в интернете, к которой присоединились десятки интернет-сервисов, в том числе Google, Facebook, Yahoo, Vodafone и др. Принятые рекомендации опираются на несколько ключевых положений:

— повышение интернет-грамотности родителей, воспитателей и учителей, а также их осведомленности о принципах и настройках безопасности интернет-сервисов;

— создание простых и доступных для пользователей механизмов уведомления администрации сервиса о незаконном контенте и материалах, нарушающих правила сообщества;

— маркировка информационных материалов, ограничение доступа к определенным сервисам или разделам сервисов пользователей, не достигших установленного возраста;

— создание и продвижение инструментов обеспечения безопасности персональных данных в интернете.

Таким образом, видно стремление понизить уровень контент-фильтрации с операторов связи до пользователей, которым предлагается самостоятельно формировать собственное информационное пространство и при технологической поддержке интернет-сервисов принять на себя ответственность за защиту своих детей от нежелательной или вредной информации.

Попытки же навязывания правил, не принимаемых сообществом, нередко приводят к противоположному результату. Наиболее наглядно это проявляется в попытках Роскомнадзора ограничить доступ к якобы вредной информации, которые лишь провоцируют «эффект Стрейзанд» — еще большее распространение и увеличение количества просмотров, а также нарушают связность российского сегмента глобальной сети. Грубо говоря, массовые блокировки уменьшают возможность свободного прохождения трафика, поскольку уменьшается количество возможных пропускных узлов. В результате сужаются каналы связи, снижается скорость доступа.

Неэффективность принятого в России порядка ограничения доступа к информации признают уже и представители государства. Первые ограничения контента вводились в 2012 году под предлогом ограничения детской порнографии и защиты детей от пропаганды суицида и наркотиков. Однако за последующие пять лет, по словам секретаря Совета безопасности Николая Патрушева, число несовершеннолетних потребителей наркотиков увеличилось на 60%. Ранее уполномоченная при президенте РФ по правам ребенка Анна Кузнецова подтверждала, что за тот же срок количество детской порнографии в интернете выросло на 63%. Она же сообщала о росте числа самоубийств на 57%. Между тем после известного дела о «группах смерти» и 20 тысяч заблокированных страниц МВД России официально признало, что лишь 1% подростковых суицидов в России связаны с подобными группами в социальных сетях. Кажется, пришла пора признать, что блокировки так не работают.

Если же говорить о вреде анонимности, то представители спецслужб или лукавят, или заблуждаются, когда утверждают, что полный доступ к коммуникациям позволит им эффективнее предотвращать или расследовать преступления. К примеру, правительственная комиссия, анализировавшая программу массового прослушивания телефонных переговоров АНБ США, о существовании которой рассказал миру Эдвард Сноуден, не нашла доказательств того, что она помогла предотвратить хотя бы один крупный теракт.

Между тем эксперты в сфере кибербезопасности единодушны во мнении, что не существует частичной анонимности, поскольку существование самой возможности перехвата и расшифровки переписки делает вероятным доступ к ней не только государственных агентов, предположительно действующих в законных целях, но и злоумышленников. Создание бэкдоров и дубликатов ключей шифрования, на которых настаивают спецслужбы многих государств, угрожало бы онлайновой безопасности сотен миллионов пользователей. Ничто в мире не стоит таких чрезвычайных мер, ущерб от которых во много раз превзойдет призрачные преимущества, полученные полицией в борьбе с преступностью.

Как защитить права пользователей и компаний

Назрела необходимость пересмотреть весь корпус норм в этой сфере, и это потребует совместной работы юристов, интернет-активистов, правозащитников и представителей IT-индустрии, а также последующего общественного обсуждения. Круг проблем, которые предстоит решить, чрезвычайно широк и включает в себя регулирование и легализацию новых высокотехнологичных понятий и процессов — майнинга и оборота криптовалют, использования блокчейна, разработки искусственного интеллекта и т. п. Однако представляется, что первые шаги в этом направлении должны создать общие гарантии соблюдения цифровых прав и могут выглядеть следующим образом.

Ограничение доступа к информации

1. Законодательное закрепление четких научно и юридически обоснованных критериев оценки информации, подлежащей запрету. К примеру, Рабатский план действий по запрещению пропаганды национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющей собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, а также Кемденские принципы по свободе выражения мнения и равенству могут послужить авторитетным и апробированным источником формулировок и подходов.

2. Дополнение открытой части реестра запрещенных сайтов разделами, содержащими полные тексты судебных актов, а также положенных в их основу решений уполномоченных органов о признании информации запрещенной с приложением всех материалов, на которых основывается такое решение (экспертные заключения, справки, оценки и т. п.). Публикация в открытом доступе этих документов позволит гражданам лучше оценить подходы, которыми руководствуются власти, и соотносить с ними свою деятельность.

3. Полное исключение из Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Постановления Правительства № 1101 возможности блокирования сетевых адресов. Именно этот механизм приводит к необоснованным блокировкам миллионов интернет-ресурсов с легальным контентом, который становится недоступным российским пользователям лишь из-за того, что на том же сервере районный прокурор нашел интернет-магазин алкоголя или порносайт. Кроме того, именно блокирование по сетевым адресам и использование операторами связи т. н. DNS-резолвинга приводит тому, что у администраторов доменных имен, внесенных в реестр Роскомнадзора, появляется возможность произвольно блокировать доступ к любым ресурсам, указывая их IP-адреса в настройках DNS собственных сайтов, как это произошло, к примеру, в июне 2017 года и 15 марта 2018-го.

4. Законодательный запрет блокирования доступа к массовым популярным интернет-платформам, отдельным разновидностями интернет-ресурсов, а также запрет блокировки по ключевым словам, сетевым протоколам, портам и другим признакам «общего характера». К примеру, в настоящее время отказ Facebook или Twitter удалить по требованию Роскомнадзора единственную фотографию формально должен вести к полной блокировке ресурса на территории России. Используемый сервисами безопасный протокол https не позволит операторам связи даже при желании заблокировать доступ к отдельным материалам. Сейчас глобальные сервисы, согласно регулярно публикуемым Transparency Reports, отказываются исполнять значительное число запросов на удаление контента и при этом не блокируются — а это означает, что Роскомнадзор либо операторы связи систематически нарушают положения действующего российского законодательства.

5. Законодательный запрет на введение систем контент-фильтрации, неподконтрольных конечным пользователям интернет-услуг. К примеру, регулярно возникающая в публичном пространстве идея введения «белых списков сайтов» (когда пользователь может попасть только на одобренные оператором связи интернет-ресурсы) представляет собой именно такую форму интернет-цензуры.

6. Исключение из перечня запрещенной информации, являющейся основанием для включения в реестры (Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), «призывов к суициду» (п. «в» ч. 1 ст. 15.1), «призывов к участию в публичных мероприятиях» и «призывов к массовым беспорядкам» (ст. 15.3), «копий заблокированных сайтов» (ст. 15.6-1) как неопределенных и допускающих произвольное ограничение свободы слова без очевидной и необходимости.

7. Введение моратория на дальнейшее расширение перечня оснований для блокирования доступа к информации.

8. Исключение Генеральной прокуратуры, Роспотребнадзора, МВД, Федеральной налоговой службы из числа органов, уполномоченных принимать решения, являющиеся основаниями для включения указателей страниц, доменных имен и сетевых адресов в реестр запрещенных. В исключительных случаях, предусмотренных законом, решение об ограничении доступа к интернет-ресурсам должно приниматься судом в результате гласного и состязательного процесса с участием действительно заинтересованных лиц (владельцев сайта или авторов оспариваемых материалов).

Преследование пользователей

1. Исключение из Уголовного кодекса РФ статей 148 (т. н. «закон об оскорблении чувств верующих»), 205.2 (публичные призывы к террористической деятельности, пропаганда или одобрение терроризма), 280 (призывы к экстремистской деятельности), 280.1 (призывы к нарушению территориальной целостности Российской Федерации) и 282 (возбуждение вражды либо унижение человеческого достоинства) в связи с тем, что описанные в них деяния не представляют значительной общественной опасности. Рассмотрение вопроса о переводе их в разряд административных правонарушений при условии уточнения и конкретизации описания запрещенных действий.

2. Исключение из Уголовного кодекса РФ статьи 128.1 (клевета). Заведомая ложность распространенных порочащих сведений должна влиять на степень вины ответчика и размер компенсации морального вреда при рассмотрении дел о защите чести и достоинства в гражданско-правовом порядке.

3. Уточнение определения экстремистской деятельности (экстремизма) таким образом, чтобы оно, с одной стороны, включало в себя лишь наиболее опасные деяния, связанные с насилием либо прямым призывами к насилию, а с другой, содержало специальные меры защиты уязвимых групп населения и гарантии свободы собраний, выражения, мысли и совести. Исключение из определения экстремистской деятельности и декриминализация «оскорбления религии/религиозных чувств» и обвинения государственных служащих в совершении преступлений.

4. Полная отмена Федерального закона от 6 июля 2016 г. № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» (т. н. «пакета Яровой»).

Контроль за сервисами

1. Полная отмена:

1) Федерального закона от 23 июня 2016 года № 208-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (т. н. «закона о новостных агрегаторах»), который возлагает на сервисы, подобные «Яндекс.Новостям», ответственность за содержание цитируемых информационных материалов. В результате принятия закона российские новостные агрегаторы вынуждены были изменить алгоритмы формирования ленты новостей, исключив из нее материалы ресурсов, не зарегистрированных в качестве СМИ, что существенно изменило результаты выдачи;

2) Федерального закона «О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 25.11.2017 № 327-ФЗ» (т. н. «закона о СМИ — иностранных агентах»), который допускает произвольный запрет деятельности иностранных средств массовой информации на территории России, а также создает угрозу привлечения к ответственности неограниченного круга лиц, имеющих аккаунты в социальных сетях и получающих денежные средства из-за рубежа;

3) Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях» (т. н. «закона о локализации данных»). Этот закон обязывает интернет-сервисы хранить персональные данные российских граждан исключительно на территории России, что, по мнению ряда экспертов, создает серьезную угрозу их безопасности;

4) Федерального закона от 29 июля 2017 № 276-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (т. н. «закона о запрете VPN»), вынуждающего операторов прокси-серверов и VPN под угрозой штрафа и блокировки вмешиваться в пользовательский трафик.

2. Законодательное закрепление принципа сетевой нейтральности и запрета приоритизации интернет-трафика во избежание ситуации, когда операторы связи смогут, к примеру, искусственно замедлять доступ к определенным интернет-ресурсам по собственному усмотрению или распоряжению властей.

Анонимность

1. Законодательное закрепление права граждан на использование средств шифрования и стремление сохранить анонимность как онлайн, так и оффлайн.

2. Полная отмена:

1) Федерального закона от 6 июля 2016 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» (т. н. «пакета Яровой») в части возложения на операторов связи и организаторов распространения информации обязанности в течение полугода хранить всю пользовательскую переписку и пересылаемые файлы, а также метаданные, предоставляя ее органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (ст. 13 и 15);

2) Федерального закона от 29 июля 2017 года № 241-ФЗ «О внесении изменений в статьи 10.1 и 15.4 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (т. н. «закона о мессенджерах»), обязывающего администраторов интернет-сервисов коротких сообщений идентифицировать пользователей и позволяющий произвольное ограничение переписки отдельных пользователей на основании неопределенно сформулированных критериев.


Проект «План Перемен» призван инициировать общественную дискуссию об образе будущей России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами демократической направленности. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com.

Скандал с получением вице-премьером РФ Сергеем Приходько неформальных услуг от бизнесмена Олега Дерипаски позволяет задаться вопросом: что ожидало бы героев видеоролика на Западе? Какие конкретно нормы правового поля в развитых странах не позволяют закрывать глаза на «социальный лоббизм» (так называют предоставление услуг личного характера)? Ответ может удивить: в Америке лоббизм вполне законен. И хотя в Евросоюзе подобной практики нет, закон представляется весьма полезным — поскольку строго ограничивает набор дозволенных действий.

Автор: Сергей Костяев, преподаватель Университета Ратгерса (США). Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».

В России, если компания считает полезным для себя внедрение некоторых правовых актов, ей приходится просить депутатов или чиновников (неизвестно, за какие услуги или материальное вознаграждение) в лучшем случае выносить вопрос на обсуждение через бизнес-омбудсмена, союзы предпринимателей и на форумах. Во многих компаниях существует должность ответственного за коммуникации с органами власти (такую должность, например, занимал Кирилл Шамалов, по слухам — бывший зять Путина, в «Сибуре»). Бывает, что один человек несколько раз меняет должность — внутри и вне госорганов, по сути, занимаясь одним и тем же — преференциями для определенной компании. Самый известный такой пример, наверное, Игорь Сечин, который мог быть председателем совета директоров «Роснефти», одновременно служа вице-премьером по вопросам энергетики, а после принятия ряда законов в пользу «Роснефти» возглавить эту компанию. Здесь нет никакого ноу-хау, и что позволено Юпитеру, при наличии определенных связей доступно и другим. Так, Валерий Драганов последовательно служил то депутатом, то вице-президентом «Русала» по отношениям с госорганами, то снова депутатом (видимо, интересы компании эффективнее отстаивать изнутри государственной системы). В США подобную карьеру довольно сложно представить. За бывшего корпоративного лоббиста люди не проголосуют: слишком очевиден конфликт интересов.

В Америке лоббировать может кто угодно и что угодно, это святое право закреплено поправкой к Конституции.

А именно: «Конгресс не может принимать законы, ограничивающие право народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».

Однако есть жесткое регулирование методов лоббизма. Процедура выглядит следующим образом. Если у компании появляется желание протолкнуть или изменить закон, она выделяет под эти цели отдел внутри себя или обращается к профессиональному посреднику — чаще всего в таких фирмах работают бывшие чиновники или конгрессмены. В первом случае компания обязана сама зарегистрироваться в качестве лоббиста на открытом сайте в Конгрессе и указать конкретную цель, которую ставит перед собой, и уровень расходов на эту деятельность (это зарплата собственным сотрудникам из данного отдела), перечислить сотрудников администрации и конгресса США, с которыми будут вестись контакты. При продолжении лоббистской деятельности в конгресс направляются ежеквартальные публичные отчеты. В случае, если компания нанимает посредника, он регистрируется как лоббист данной цели, публикуя все расходы на ее достижение, а компанию указывает как своего клиента. При этом, естественно, расходы не подразумевают подкуп чиновников или подарки депутатам — все подобные транзакции строго воспрещены. Определение подарка предельно широко и включает «любые виды благодарности, скидок, развлечений, гостеприимства, займов, невзимания платежа по займу, предоставления образовательных услуг, транспортных услуг, оплаты питания вне зависимости от формы предоставления (натуральная, предоплата, возмещение расходов после получения)». Расходы лоббиста идут на зарплаты сотрудникам и на подготовку аналитических материалов, обоснований по данной теме. Договор с посредником заключается изначально на фиксированную сумму, независимо от результата, чтобы у последнего не было стимула сказать чиновнику или законодателю: «Прими такое-то решение, мне дадут бонус, которым я с тобой позже поделюсь». Чем масштабнее цель, тем дороже стоит проведение лоббистской кампании.

Далее лоббист выбирает точки доступа. Если речь идет о госконтракте или какой-то норме подзаконного акта, то работа идет преимущественно с профильным ведомством. Если же речь идет о поправке к закону, то лоббист пытается задействовать руководство конгресса (спикера палаты представителей, глав партии большинства в обеих палатах и т. п.). Немалая часть решений принимается на уровне партийного руководства и сразу выносится на пленарное заседание.

По вопросам, касающимся широкого круга участников, обычно действуют через ассоциацию или создают неформальную коалицию заинтересованных структур. Это позволяет планировать совместную стратегию действий, учитывая, какими ресурсами располагает каждый член коалиции. Если коалиция неформальная, то каждая компания регистрируется отдельно, если принимается решение на время проведения лоббистской кампании создать организацию, то она также регистрируется как лоббист.

Учитывая жесткое противостояние разных партий и даже разных групп внутри партий, ни у кого нет «заветного ключика» от законодательного механизма: ни лоббисты, ни партийные боссы в большинстве случаев не могут реализовать свои цели. Статус-кво и паралич — основные черты процесса принятия или, скорее, непринятия решений в Вашингтоне.

При этом важно понимать, что в реальности лоббист почти никогда не в силах протолкнуть какой-то закон в конгрессе или регуляторную норму в органах исполнительной власти. Искусство обычно заключается в том, чтобы вскочить в уходящий поезд и попытаться внести поправку. Например, в прошлом году много шума наделала поправка, появившаяся в тексте законопроекта о налоговой реформе, согласно которой бизнесмены могут вычитать из налоговой базы 20% «проходящих доходов» (pass-through income). Среди лиц, особо заинтересованных в этой поправке, пресса называет Дональда Трампа и сенатора Боба Коркера, которые получают существенные доходы от недвижимости. Однако в большинстве случаев лоббизму в интересах узкого круга лиц мешает противостояние партий в конгрессе, контроль СМИ и разделение властей. В последние десятилетия довольно редко одна партия контролирует как законодательную, так и исполнительную власть. Например, администрация Трампа с января прошлого года с подачи бизнеса пытается ослабить различные регуляторные нормы, однако общественные организации добиваются отмены этих попыток в федеральных судах.

Борьба с коррупцией при лоббизме выражается также в том, что все чиновники и конгрессмены публикуют информацию о своих доходах и имуществе. Федеральный чиновник, с которым ведутся переговоры, а также его супруг(а), несовершеннолетний ребенок, сожитель(ница), потенциальный работодатель не могут иметь «дисквалифицирующий финансовый интерес», который может повлиять на (не)принятие того или иного решения. Аналогичные нормы действуют в отношении законодателей и судей. Чтобы было понятно, насколько строго следят за «подарками»: в последние дни марта разгорелся скандал с руководителем Агентства по защите окружающей среды Скоттом Прюиттом, который снимал жилье в Вашингтоне у жены лоббиста за 50 долларов за ночь, что в 3-4 раза ниже рыночной цены. Прюитта ожидает расследование и вероятное увольнение.

Какой смысл законодателям прислушиваться к лоббистам, если они не получают никакой выгоды? Основной стимул — в возможности пиара и повышения статуса.

Наиболее надежный способ заручиться поддержкой конгрессмена или сенатора — показать, что предлагаемое решение позитивно отразится на его округе или штате.

Например, выделение средств на постройку чего бы то ни было может сопровождаться обязательством нанимать субподрядчиков, расположенных в округе конгрессмена или штате сенатора. Для сохранения своего кресла законодателю необходимо постоянно предъявлять публичные доказательства того, что его работа в Вашингтоне в буквальном смысле приносит деньги в его округ/штат.

Отличие от России в этом пункте заключается в том, что в США чиновник или законодатель может с кем-то ужинать или путешествовать на яхте только в том случае, если он из своего кармана оплачивает услуги. Миллиардер не может бесплатно покатать своего друга-сенатора на яхте без привлечения к ответственности. Например, не так давно сенатор от Нью-Джерси Роберт Менендес был замечен в компании друга-миллионера Саломона Менгеля путешествующим на частном самолете и отдыхающим на курортах. ФБР завело уголовное дело, которое рассматривалось в суде. Однако присяжные не смогли прийти к единогласному решению, виновен ли сенатор, а прокурор отказался повторно выдвигать обвинения в новом процессе.

Примечательно, что среди американских законов о лоббизме есть  закон «об иностранных агентах», и именно с него все и началось в 1938 году. Изначально этот закон требовал регистрации всех, кто представляет любые зарубежные интересы, частные или государственные. Шестьдесят лет спустя внесли поправки, и теперь регистрация в качестве иностранных агентов (foreign registrant) требуется только от представителей зарубежных государств и политических партий. Среди клиентов иностранных агентов в настоящее время следует отметить государственный банк ВТБ, который пользуется услугами таких фирм, как Sidley Austin LLP и Manatos & Manatos, с тем, чтобы добиться исключения из санкционного списка. Ранее в списке клиентов иностранных агентов фигурировал Сергей Лавров, министр иностранных дел РФ, который призывал американских коллег выдать многократную визу Олегу Дерипаске. В скобках заметим, что вряд ли Дерипаска что-то платил Лаврову — скорее всего, речь шла о дружеской просьбе. Но в США невозможно представить ситуацию, в которой государственный секретарь пишет письмо за рубеж с просьбой выдать визу американскому бизнесмену. Крупный бизнесмен может создать коалицию представителей какой-либо отрасли и обратится к торговому представителю США с просьбой посодействовать в решении вопроса, связанного с продвижением продукции этой категории за рубежом, — например, поднять проблему тарифов со своим зарубежным коллегой. Решение сугубо личных вопросов или вопросов одной компании на уровне кабинета министров вызвало бы в США грандиозный скандал.

Тем не менее американский опыт в сфере лоббизма далек от идеала. Среди множества проблемных мест следует отметить:

1) двадцатипроцентный временной порог как критерий профессионального лоббиста. Лица, тратящие менее пятой части своего рабочего времени на лоббизм, не должны регистрироваться; при этом очевидно, что такие вещи, как телефонный звонок или встреча с должностным лицом, нередко занимает менее вышеозначенного порога, что дает многим вполне законное право не регистрироваться. В сфере внимания правоохранительных органов только те, кто уже зарегистрировался в качестве лоббиста. Контролировать тех, кто занимается лоббизмом, но не удосужился заполнить соответствующие регистрационные формы, невозможно;

2) лоббист, использующий методы непрямого лоббизма, не должен регистрироваться. Например, коалиция компаний или общественных организаций выступает за или против принятия того или иного закона, о котором постоянно пишет пресса. Они нанимают консалтинговую фирму, которая организует общественную кампанию через СМИ, блогеров, местных активистов. Воздействие на законодателей осуществляется через избирателей, которые пишут своим «народным избранникам». Все это может иметь осязаемый эффект на судьбу законопроекта, но де-юре не влечет за собой необходимость регистрироваться.

Российское законодательство о лоббизме могло бы учесть проблемные места американской практики. Определение лоббизма не должно быть ограничено количеством времени, потраченным на лоббизм, оно должно охватывать весь набор используемых методов (личные контакты, пиар-акции, подготовка исследований и т. д.). Чтобы избежать многомиллионных регистраций всех, кто пытается влиять на принятие решений, разумным представляется использование американского опыта в плане «стоимости» лоббистских услуг. По закону 2007 года, если квартальные затраты на лоббизм составляют 5000 долларов и выше, возникает необходимость регистрироваться. Каков этот порог в России, следует определить в ходе парламентских слушаний с привлечением участников рынка лоббистских услуг в России. В Москве несколько юридических и консалтинговых фирм занимаются предоставлением «услуг по отношениям с правительством».

Впрочем, пока мой личный опыт участия в обсуждении возможного закона о лоббизме в Государственной думе РФ в 2004 году и в Общественной палате РФ в 2012 году не вызывает оптимизма. Чиновники выступают против, а те из них, кто готовы рассмотреть эту идею, выворачивают ее наизнанку. Под разными соусами продвигается идея не то сертификации, не то лицензирования лоббистов. Иными словами, предлагается создать еще одну возможность для коррупции, при которой очередной чиновник получил бы право решать, кто может, а кто не может быть лоббистом.

Возвращаясь к скандалу с Приходько и Дерипаской: если бы в России действовала система норм наподобие американской, то компании олигарха были бы обязаны регистрировать своих вице-президентов по внешним коммуникациям в качестве лоббистов. В этих отчетах было бы указано, по каким конкретно законопроектам и/или нормативно-правовым актам ведется лоббистская деятельность. А Приходько был бы отправлен в отставку за получение развлекательных и транспортных услуг от бизнесмена, имеющего выгоды от решений правительства РФ.


Проект «План Перемен» призван инициировать общественную дискуссию об образе будущей России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами демократической направленности. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com.

Самое обсуждаемое

Популярное за неделю

Сегодня в эфире