Как устроены муниципальные выборы в Москве-2017. Часть I: избирательные округа

Московская школа кандидатов – это учебная программа Открытой России, в рамках которой кандидаты в муниципальные собрания Москвы изучают, как построить стратегию и план избирательной кампании, общаться с избирателями, издавать районную газету, собирать деньги, агитировать от двери к двери и готовить документы для выдвижения. Мы можем ответить на многие вопросы наших студентов, но один из них каждый раз оставляет нас в смятении: где узнать границы избирательного округа, в котором предстоит вести кампанию? 

Образовательный центр «Открытые выборы» провел исследование сайтов и уставов 124 московских муниципальных округов и выяснил, что за последние 4 месяца:

1. В 41 районе Москвы изменилась уставная численность муниципальных собраний. В 39 из них уставная численность была округлена до 10, 15 или 20 депутатов. Ранее в Москве было 53 таких района, теперь их 92.

2. Общая численность мандатов, которые будут распределяться на муниципальных выборах в сентябре, сократилась на 56, с 1543 до 1487. При этом городское население Москвы за 2016-й год по оценке Росстата выросло с 12,2 до 12,4 млн человек, то есть оснований для такого снижения не было.

3. Количество районов, о которых известно, что в них выборы пройдут по пятимандатным избирательным округам, за зиму выросло с 34 до 38.

4. Для 39 районов с числом депутатов, кратным пяти, новая схема избирательных округов пока неизвестна. В некоторых из них уже нарушены сроки ее публикации. В любом из этих районов весной тоже могут быть введены пятимандатные округа – решение об этом уполномочены принять территориальные избирательные комиссии.

5. Во многих районах повторяется ситуация, имевшая место на выборах Мосгордумы три года назад: в декабре была утверждена новая схема избирательных округов, а затем в течение короткого времени произошли правовые изменения, сделавшие схему неактуальной. Это вводит в заблуждение независимых кандидатов и создает преимущества для кандидатов-инсайдеров.

По результатам исследования мы можем констатировать, что в Москве незаметно для населения проводится реформа муниципального представительства:

· там, где ранее выбирались депутаты-одномандатники, округа сделали многомандатными (произошло со 100% таких районов);

· там, где ранее численность депутатов не была кратной пяти, ее приводят к значению, кратному пяти (произошло с 55% таких районов);

· там, где численность депутатов была кратной пяти, но не было пятимандатных округов, округа делают пятимандатными (произошло с 21% таких районов);

· в ¹⁄₄ районов Москвы численность депутатов за зиму сократили до минимального возможной.

Мы не видим в этих действиях целенаправленного наступления на оппозицию. Скорее власть унифицирует структуру местного самоуправления, повышает его управляемость и предсказуемость. Это прямо противоречит первому пункту 131-й статьи Конституции России, но, к сожалению, укладывается в долгосрочную политику и логику московских властей.

Негативными последствиями реформы для как минимум трети районов Москвы в сентябре станут:

· увеличение нормы представительства (один депутат будет вынужден представлять еще больше избирателей, чем сейчас);

· искусственное изменение соотношения политических сил в пользу кандидатов-инсайдеров (тех, кто сегодня обладает актуальной информацией о будущей схеме избирательных округов);

· искусственное изменение соотношения политических сил в пользу кандидатов, лояльных властям, в случае, если управы станут влиять на демаркацию избирательных округов.

В этой ситуации мы рекомендуем независимым кандидатам обращаться в избирательные комиссии своих муниципальных образований и в Московскую городскую избирательную комиссию с просьбой прояснить ситуацию со схемой избирательных округов в их районе. Мы продолжим мониторинг ситуации и будем держать наших студентов в курсе утверждения новых схем. 

Справка: чем плохи большие пятимандатные округа?

Московские муниципальные выборы 10 сентября не совпадают с федеральными, и явка на них по самым оптимистичным прогнозам не превысит 15%. Для прохождения в муниципальное собрание большинству кандидатов хватит 700-800 голосов.

В условиях малой явки в больших округах решающим фактором окажется административный ресурс. В Петербурге в 2014 году технологи «Единой России» активно выступали за ликвидацию одномандатников и укрупнение многомандатных округов: в пятимандатном округе можно привести на один избирательный участок 500 административно зависимых избирателей, и все они проголосуют сразу за пятерых административных кандидатов по списку. В случае с маленькими округами административный ресурс властям нужно распределять равномерно, причем велик шанс поражения административных кандидатов и победы лидеров небольших инициативных групп.

Происходящая реформа снижает шансы таких независимых общественных лидеров на избрание: в маленьком округе их сторонников хватило бы для победы, в большом – победят те, кого управа включит в список для голосования административно зависимых избирателей.

Важный фактор, которые независимые лидеры могут использовать для противодействия административному ресурсу – время. Зная свой избирательный округ, можно работать с избирателями задолго до выборов и нарастить достаточную узнаваемость и доверие к началу кампании. Однако происходящая реформа лишает независимых кандидатов знания своего избирательного округа и вынуждает тянуть с началом кампании.

Справка о терминах

Если вы хотите ознакомиться с результатами нашего исследования, но далеки от реалий местного самоуправления в Москве, вот справочная информация, которая может вам понадобиться:

1) Физически «районы» и «муниципальные округа» в Москве – это одно и то же. «Районный совет» – уместный в просторечии аналог термина «муниципальное собрание».

2) Юридически «район» в Москве – это единица административного деления, а «муниципальный округ» – единица деления с точки зрения местного самоуправления. В районах действует административная вертикаль государственной власти, а местное самоуправление к государственной власти не относится. Поэтому юридически «районных советов» не бывает.

3) Таких районов-муниципальных округов в Москве 125, в 124 из них в сентябре пройдут выборы. Количество избирателей – более 7 миллионов человек, как в небольшой европейской стране.

4) В каждом муниципальном собрании от 10 до 20 депутатов, они осуществляют представительские функции. Их избирают по многомандатным избирательным округам: район делят на 3/4/5 равных частей, в каждой части выбирают 3/4/5 человек, победители в сумме составляют муниципальное собрание.

5) Получается, что Москва делится на старую и новую, старая – на 10 административных округов, каждый из этих административных округов – на несколько районов, эти районы физически совпадают с муниципальными округами, а муниципальные округа делятся на многомандатные избирательные округа. Матрёшка.

Подробнее о результатах исследования

1.    Изменение системы выборов

Во всех 11 районах Москвы, где в 2012 году выборы проходили по одномандатным округам, система выборов заменена на многомандатную (раньше ставили галочку за 1 кандидата-соседа, теперь ставим 5 галочек за 5 кандидатов, большинство из которых не знаем).

Изменение системы выборов означает неизбежное изменение схемы избирательных округов: вместе 10 округов с 2000 избирателей образуются, например, 2 округа с 10000 избирателей в каждом. Из всех 11 районов, где изменилась система выборов, схема избирательных округов сейчас опубликована лишь в Бутырском: там остается 10 депутатов, их будут избирать по 2 пятимандатным округам. Для остальных районов схема неизвестна.

В 7 районах из 11 вслед за сменой системы выборов была изменена и численность муниципального собрания: исчезают муниципальные образования с численностью 11, 13, 14, 21 депутат – их везде округляют до 10, 15 или 20.

Не до конца ясна судьба муниципальных собраний с 12 депутатами: часть из них «округляют» до 10, но те, что расположены в СВАО и СЗАО, пока не трогают. Здесь порой возникают правовые коллизии: например, в Нижегородском совете депутатов (ЮВАО) в начале зимы в один день приняли схему округов, рассчитанную на 12 депутатов, но снизили численность совета до 10 депутатов.

Это происходит и в других районах Москвы. В Ломоносовском районе (ЮЗАО) то же самое произошло с разницей в неделю: 13 декабря приняли схему избирательных округов, рассчитанную на 12 депутатов, а 20 декабря снизили численность совета до 10 человек. В Бибиреве (СВАО) совет в ноябре утвердил схему с 4 четырехмандатными округами для выборов 16 депутатов, а перед Новым годом сменил количество депутатов с 16 до 15. В Выхине-Жулебине 22 ноября была утверждена схема с 6 трехмандатными округами, а спустя месяц численность совета увеличена с 18 до 20 человек.

Во всех этих случаях схему избирательных округов поменяют в последний момент под актуальную численность депутатов, и в выигрыше останется тот, кто заранее знал финальный вариант (то есть кандидаты управы).

2. Изменение численности муниципальных собраний

Общая картина реформы, начавшейся зимой, такова:
1) в 2 раза выросло количество собраний с минимальной допустимой по закону численностью 10 депутатов;
2) в 1,3 раза выросло количество собраний с численностью 15 депутатов;
3) в 3 раза выросло количество собраний с численностью 20 депутатов;
4) в 2 раза сократилось количество собраний с численностью 12 депутатов;
5) в 4 раза сократилось количество собраний с любой другой численностью.

Насколько незаметно проходит изменение уставной численности, можно оценить на примере решения Совета депутатов Бибирево:

1) Об изменении численности совета в проекте решения вообще ничего не говорится: «В целях оптимизации и совершенствовании деятельности представительного органа местного самоуправления Совет депутатов решил внести в статью 5 Устава муниципального округа Бибирево изменения, заменив в пункте 3 цифры «16» на цифры «15»» (орфография сохранена). В Ломоносовском это было сформулировано так: «Внести изменения и дополнения в Устав муниципального округа Ломоносовский изложив его в редакции согласно приложению к настоящему решению» (пунктуация сохранена).

2) Затем публичные слушания по изменениям не проводят или назначают и проводят так, чтобы про них узнало как можно меньше людей: «определить, что прием предложений граждан по проекту решения осуществляется по адресу: 127549, г. Москва, ул. Пришвина, д. 12, корп. 2, 2 этаж, с 30 декабря по 20 января 2017 года (до 17 ч. 00 мин). Назначить на 20 января 2017 года с 17 ч. 00 мин до 17 ч. 30 мин в конференц-зале, расположенном по адресу: 127549, г. Москва, ул. Пришвина, д. 12, корп. 2, публичные слушания по проекту решения».

3) На городском уровне мэрия подобный процесс умножают на 50 и растягивают по времени на полгода. Отслеживать и освещать его очень тяжело: единой системы сайтов муниципальных образований нет, а районов так много, что для любого утверждения можно найти контрпример или ошибку. Если вы нашли ошибку у нас, напишите о ней через форму обратной связи. Если готовы помогать со сбором и анализом подобной информации, заполните анкету Московской школы кандидатов, и укажите, что хотите участвовать в выборах как сотрудник штаба.

3. Тенденции отдельных административных округов 

Не исключено, что при анализе 124 сайтов и уставов муниципальных округов мы допустили неточность. Еще более вероятно, что вы знаете актуальные новости о положении дел в своем округе, а наши данные уже устарели. Пожалуйста, если у вас есть, чем поделиться, напишите нам на электронную почту school@openrussia.org — давайте вместе создавать систему наблюдения за будущими выборами и вместе помогать независимым кандидатам.