ponarseurasia

ПОНАРС Евразия

14 сентября 2017

F

  Александр Сушко, Институт Евроатлантического сотрудничества, Киев

Несмотря на несколько лет переговоров, шедших в рамках Минских соглашений, сближения между Россией и  Украиной по «особому статусу» Донбасса не достигнуто. На самом деле ситуация постоянно ухудшалась. И Минск-1 (сентябрь 2014), и Минск-2 (февраль 2015) требовали немедленного прекращения огня, но приносящие жертвы перестрелки не  останавливаются и конфликт периодически обостряется. Значительные эскалации имели место летом 2016 и затем в конце января 2017 года. Представляется очевидным, что Минские договоренности в своей полноте нереализуемы. Как сформулировал «Экономист» в сентябре 2016 года, «соглашение пронизано неточным языком, а  последовательность множества шагов чрезвычайно запутана». Всем сторонам нужно вернуться к основам: обеспечить реальное прекращение огня, после чего приступить к созданию хотя бы минимально необходимого для дальнейших шагов доверия.

Ситуация на месте событий

Российское вооружение и  боеприпасы продолжают поступать на неконтролируемую Украиной часть Донбасса. Со  времени Евромайдана Россия дислоцировала вдоль украинской границы множество дивизий, бригад и полков. Институт по изучению войны утверждал в августе 2016 года: «Текущее расположение военных сил России позволяет ей угрожать или проводить военные операции на территории Украины по различным направлениям, что увеличивает уязвимость Украины по отношению к России и поддерживаемым Россией сепаратистским силам».

Российские официальные лица заявляют, что милитаризация российской границы с Украиной – это ответ на  действия НАТО. Однако многие в этом сомневаются, учитывая, что НАТО проявляло активность в основном вдали – в Польше и странах Балтии. Прошлым летом Россия создала большую военную базу в Белгороде, в 40 километрах севернее украинской границы у  Харькова, в районе, который не знал войны. Вблизи границы были дислоцированы современные системы противовоздушной обороны С-400. В контексте Минских соглашений эти действия служат скорее эскалации конфликта, чем установлению мира.

Прошлым летом Кремль возобновил активные обвинения о подготовке Украиной крупного наступлениия и убийстве мирных жителей в Донбассе. Эти утверждения многими были расценены как попытка Москвы обвинить Киев в нарушении Минских соглашений и таким образом оправдать военные действия сепаратистов. Дополнительная напряженность была вызвана заявлением российской Федеральной службы безопасности (ФCБ) о том, что она предотвратила в Крыму теракты, «подготовленные разведкой Минобороны Украины», и что объектами терактов были «критически важные элементы инфраструктуры и жизнеобеспечения полуострова». В сообщениях указывалось, что российский солдат и сотрудник ФСБ были убиты в бою с двумя украинцами, Евгением Пановым и Андреем Захтеем, которые были впоследствии арестованы и обвинены в  связи с украинской военной разведкой.

Во время последней эскалации противостояния в конце января 2017 года заявления из Киева и Москвы показывали, насколько стороны далеки друг от друга. Украинское Министерство иностранных дел сообщило, что «российские оккупационные силы совершили массированные обстрелы по всей линии соприкосновения из всего имеющегося у них вооружения». Одновременно российское Министерство иностранных дел заявило, что украинские войска «продолжают вести наступательные действия с целью захвата позиций ополчения».

Новый подход?

Был предложен ряд подходов, альтернативных Минским протоколам. Один из наиболее далеко идущих подходов предложен профессором Ратгерского университета Александром Мотылем, который последовательно доказывает, что Украина должна избавиться от Донбасса, потому что его присоединение означало бы потерю страны в целом: «…власть украинской патриотической риторики — «Донбасс является навечно украинской землей!» — трагическим образом может завершиться отягощением страны настолько тяжелым бременем, что оно раздавит ее суверенитет и ее демократию, вероятнее всего отодвинет ее далеко от Европы и мира, успешно достигнув, в свою очередь, того, что не смог Виктор Янукович: превращения Украины в отсталую провинцию отсталой империалистической нефте-державы».

Хотя подобные рекомендации неприемлемы для большинства украинской общественности и политических лидеров, они действительно поднимают важный вопрос – о цене возможной реинтеграции. Формально самопровозглашенные, а  фактически созданные Россией Донецкая и Луганская народные республики (ДНР, ЛНР) слишком «токсичны», чтобы быть реинтегрированными в украинский политический ландшафт без демонтажа в подконтрольных ныне России районах тех вполне сложившихся административных и военных структур, которые выстроила Москва. Многие полагают, что цель России заключается в том, чтобы получить системный, легитимный рычаг давления на Киев посредством фактического контроля над Донбассом. Допуск существующих ДНР и ЛНР в украинские государственные институты принесло бы их катастрофическую дестабилизацию.

Одним из ранее обсуждаемых вариантов решения было бы проведение свободных и  честных выборов в неподконтрольном Украине Донбассе. Они бы дали новых, легитимных политиков, которые затем могли бы войти в политическую систему Украины при намного меньшем сопротивлении со стороны украинских властей и общества. Однако характер ныне существующих там политических режимов ЛНР и ДНР (по сути — милитаристские диктатуры при полном отсутствии гражданских свобод, партий, конкурентной политической жизни и публичной политики как таковой) не оставляет никаких шансов на свободные и честные выборы, способные конституировать легитимную власть.

В данный момент Россия и  ее представители настаивают на том, что выборы в Донбассе должны быть проведены самими сепаратистами. Согласно предложениям о выборах, которые представили сепаратисты трехсторонней группе, их избирательная комиссия должна быть образована местными властями, а Центральная избирательная комиссия Украины должна назначить только одного человека в каждую местную комиссию. Украинским политическим партиям не будет позволено выдвигать кандидатов, привлекать наблюдателей, вести свободную агитацию, не будет гарантирована безопасность лояльных Украине кандидатов и их доверенных лиц.

Россия предлагает также допустить только «избранные», специально аккредитованные СМИ к освещению выборов в Донбассе. Предлагается, что только тем жителям, которые постоянно оставались на оккупированных территориях с 2014 года, может быть позволено баллотироваться, и что внутренне перемещенные лица (ВПЛ), выехавшие в Украину, могут голосовать только в том случае, если они вернутся и зарегистрируются у местных властей до  дня голосования. Сепаратисты также предлагают допустить только невооруженную временную международную полицейскую миссию на период избирательной кампании, и  что нынешние, контролируемые Россией, вооруженные подразделения, которые в  реальности контролируют весь регион, должны остаться на местах своей дислокации и сохранить свои функции.

В свою очередь, украинская сторона выступает за полное восстановление политических свобод как предварительное условие легитимных выборов. Киев призывает обеспечить свободную и безопасную политическую деятельность (в частности, свободу политических собраний и агитации) и призывает гарантировать для ОБСЕ и других внутренних и международных наблюдателей неограниченный доступ ко всем территориям. Киев также требует, чтобы официально зарегистрированные политические партии получили возможность воссоздать свои местные отделения и свободно функционировать, а журналистам и  членам общественных организаций была обеспечена свобода передвижения и  беспрепятственная возможность работы. Без таких условий, по мнению Украины, выборы не будут соответствовать даже минимальным критериям ОБСЕ.

Минские договоренности неспособны разрешить противоречия в подходах сторон к проведению выборов не  неподконтрольных Украине территориях Донбасса. Единственная сфера, где в рамках договоренностей был достигнут скромный успех -обмен пленными. С обеих сторон вернулись к себе домой несколько сотен людей. Однако даже этот процесс начал терять свою позитивную динамику еще в начале 2016 года, и сейчас находится в состоянии стагнации.

Общественное мнение: расколотое и колеблющееся

В общественном мнении Украины преобладает миролюбивая позиция: за компромисс, но не любой ценой. В опросе, проведенном 11-16 мая 2016 года Фондом «Демократические инициативы», украинцам задали ряд вопросов о  конфликте. Один из наиболее уместных вопросов был о «цене мира». Большинство украинцев (70%) ответили, что компромисс – лучший способ разрешить конфликт. Около только меньшинство — 23% — были готовы согласиться на «мир любой ценой». С  другой стороны — только 14% поддерживали «военное решение» для устранения конфликта. Опрос также показал, что около половины населения (48%) считают, что ДНР и ЛНР должны вернуться в Украину и быть частью страны на том же положении, что они были до начала конфликта. Сорок три процента не думают, что выборы допустимо проводить на оккупированной территории в ближайшем будущем, тогда как 58% поддерживают идею международной миротворческой миссии в Донбассе.

Украина и  ее западные партнеры не должны ограничиваться краткосрочным горизонтом видения и  доказавшими неэффективность планами. Например, сомнительно, что Украина может быстро восстановить формальный суверенитет над Донбассом или что сепаратисты могут обеспечить проведение честных выборов Фактически, на это уже никто всерьез не рассичтывает, хотя еще год назад многие на Западе верили в  возможность относительно быстрого решения «вопроса Донбасса» в  российско-украинском конфликте. Ныне начинает преобладать понимание, что этот конфликт – на годы, и, возможно, на десятилетия.

По-видимому, настоящая цель России, хотя и не выраженная открыто, – это не независимый Донбасс и неНовороссия, а ослабленное и несостоявшееся Украинское государство – failed state. В таких условиях Киеву (и Западу) нужно установить определенные красные линии для возможной реинтеграции. Принципы демократической функциональности государства, реального суверенитета, единства правового и политического поля страны должны быть поставлены выше, чем риторика территориальной целостности.

Заключение

Мир в  Донбассе не близок, и Минские соглашения работают лишь частично, сдерживая эскалацию и поддерживая переговрный процесс, однако в политическом блоке прогресс полностью отсутствует. Люди продолжают гибнуть, иногда ежедневно, как это было летом 2016 и в январе 2017 года. Недоверие господствует между сторонами конфликта В Украине не хватает единства и ясности по вопросу о «цене мира». Опросы показывают высокую приемлемость компромисса (для достижения мира), но существующие в ДНР и ЛНР режимы рассматриваются как враждебные, поэтому включение их в украинскую политическую ткань представляется для страны слишком токсичным, фактически – неприемлемым.

Пересмотр Минских соглашений давно назрел. Если будет установлено гарантированное прекращение огня – без предварительных условий, – то переходный период в 3–5 лет, без боевых действий, но и без предопределенного политического решения — мог бы быть использован для диалога между всеми заинтересованными сторонами: в первую очередь, Украиной и Россией с привлечением как лояльных Украине, так и  пророссийских представителей неподконтрольного ныне Донбасса, с обязательным вовлечением нынешних вынужденных переселенцев. В течении этого периода все неместные боевики (российские граждане) ушли бы из Донбасса, вместе с вооружением, прекратился бы поток оружия и боеприпасов со стороны России, был бы установлен международный мониторинг неподконтрольной ныне российско-украинской границы. Уход России из Донбасса бы к возрождению политического плюрализма, мирной конкуренции идей, восстановлению законных прав собственности, и обеспечению базовых прав человека – все это дало бы толчок к нормализации, росту доверия и  стабильности. Международная миротворческая миссия (без участия России как фактической стороны конфликта) могла бы быть частью решения. В среднесрочной перспективе логически оправданным следующим шагом было бы проведение легитимных выборов в Донбассе. При успехе вышеочерченных шагов в будущем можно было бы подумать о двух референдумах: одном в Донбассе, и одном общенациональном. Их результаты дали бы направление для принятия долгосрочного политического решения.

Однако, ход событий последних лет и месяцев оставляет мало оптимизма для подобных ожиданий. Все более правдоподобным выглядит сценарий долгосрочной консервации конфликта на Донбассе. Что, при нерешенности также Крымского конфликта (регион остается аннексированным Россией) создает большую вероятность длительного противостояния Москвы и Киева вокруг «экзистенциального» вопроса независимости Украины и ее реальной цены.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Андрей Макарычев, Университет Тарту (Эстония)

В недалеком прошлом академический анализ отношений между РФ  и ЕС исходил из предпосылки о возможности институционального сотрудничества и  нормативной конвергенции между этими ключевыми акторами «большой Европы» на  основе принципов и обязательств, принятых на себя российской стороной. Однако сегодня эта старая аналитическая рамка сменилась новой, в которой центральную роль играет изучение того, с помощью каких инструментов Россия может оказать влияние на внутренние дебаты в Евросоюзе и на демократические институты его участников.

В настоящей аналитической записке я покажу, какое значение в  этом плане играет Русский Mир, понимаемый как рамочный концепт, объединяющий под одним «зонтом» множество способов, форм и инструментов информационного и  коммуникативного воздействия России на политику других стран, включая европейские. В этом смысле Русский Мир – это не какая-то определенная идеологическая доктрина, а скорее набор манипуляционных технологий, предназначенных для  усиления российского присутствия в мире в целом и для возвращения России на европейскую геополитическую сцену в частности, что стало резко актуальной задачей после европейских санкций, последовавших за аннексией Россией Крыма и поддержкой вооруженного мятежа на Донбассе.

Исходя из сказанного, было бы неверным считать, что Русский Мир существует как концепт, предназначенный в основном для так называемого «ближнего зарубежья». Европа является не менее важной его мишенью в двух направлениях. Во-первых, Россия устами и Кремля, и Русской Православной Церкви (РПЦ) заявляет о своей готовности и желании защищать европейские христианские ценности, если Брюссель этого сделать не в состоянии или сознательно разрушает их. Во-вторых, Русский Мир последовательно продвигает идею легитимации функции защиты прав и интересов так называемых соотечественников проживающих за  пределами РФ. В частности, информация о кризисе с беженцами, распространяемая по российским каналам, создает ощущение многочисленных опасностей, которые грозят русскоязычным гражданам (в частности Германии), вследствие чего им якобы  требуется помощь со стороны России.

Концепция Русского Мира базируется на медийных и  коммуникационных ресурсах Russia Today и Sputnik, которые вносят свой вклад в  формирование такой повестки дня, которая может характеризоваться категориями пост-правды. Российские медиа-ресурсы хорошо адаптировались к обществу «пост-фактов» и получают от этого политические преимущества.

Россия в Европе

Есть несколько групп организаций, так или иначе связанных со  структурами Русского Mира, которые действуют в Европе.

Начать можно c РПЦ, которая активно занимается формированием своей европейской политики. Ключевым ее элементом стала историческая встреча Папы Римского Франциска и Патриарха Кирилла в Гаване в 2016 году. Принятая на  ней Декларация вполне соответствовала внешнеполитической стратегии Кремля, особенно в той части, которая касается защиты консервативных ценностей в мире и  характеристики российско-украинского вооруженного противостояния как «конфликта на Украине». В более практическом плане, в 2011 году РПЦ смогла при поддержке российского правительства получить в свою собственность православный храм в  Ницце, что стало важным знаком усиления присутствия русского православия во  Франции, стране со значительной русской диаспорой и большим политическим весом в Европе.

Вторая группа включает в себя формально неправительственные, но контролируемые российскими официальными структурами организации. Наглядным примером может служить байк-клуб «Ночные волки», являющийся реципиентом грантовых средств, выделяемых по линии администрации президента PФ. «Ночные волки» под руководством своего лидера Александра Залдостанова (известного как «Хирург») ежегодно устраивают патриотические байк-шоу, преимущественно в Крыму. Начиная с 2015 года «Ночные Волки» пытаются легитимировать себя в Европе через провокационные перформансы «Дороги победы», смысл которых состоит в организации маршей на колесах по нескольким европейским городам с завершением всего процесса в Берлине 9 Мая. «Ночные волки» открыто поддерживают аннексию Крыма и  утверждают имперскую идентичность России как парадоксальную смесь православия и  ностальгии по советскому прошлому.

В-третьих, свою роль в распространении идей Русского Mира в  Европе играют некоторые российские мозговые центры. Один из примеров – Институт демократии и сотрудничества в Париже, которым руководит российский историк с  националистическими взглядами Наталия Нарочницкая. Институт активно поддерживал выход Великобритании из ЕС перед соответствующим референдумом. Другая «фабрика мысли» под названием Форум «Диалог цивилизаций» был учрежден в Берлине бывшим главой Российских Железных Дорог олигархом Владимиром Якуниным. Название этой организации представляет собой, с одной стороны, мимикрию, а с другой – «культурное присвоение» известной концепции «диалога между цивилизациями» ООН, которая в данном случае служит платформой для продвижения идеи об исключительной цивилизационной специфики России. К этому списку можно причислить и Валдайский клуб – он хоть и не имеет филиалов в Европе, но функционирует как площадка для популяризации тех европейских исследователей, чья политическая позиция близка к  Кремлю, особенно в контексте российско-украинского конфликта.

Четвертым элементом этого механизма являются российские медиа, которые занимаются пропагандой идей Русского Mира за пределами РФ. Российские журналисты и политические технологи, работающие в Russia Today, Sputnik, а также в многочисленных пророссийских интернет-порталах, широко зарекомендовали себя как распространители как минимум односторонних и  необъективных сведений, которые засоряют информационное пространство множеством нерелевантных и маргинальных мнений о том или ином событии, представляющем интерес для Москвы. В спектр методов российской пропаганды входит и  использование интернет-троллей и интернет-ботов, а также хакерские атаки с  целью получения чувствительной и конфиденциальной информации и ее дальнейшего политического использования в различных ситуациях, включая выборы. 

Дискурсы и политические практики

Русский Mир функционирует на практике как механизм, состоящий из нескольких уровней или слоев. Прежде всего, он базируется на  производстве и артикуляции определенных историй (нарративов), которые могут вызвать некоторый резонанс среди европейской публики. Во многих случаях цель Кремля не в том, чтобы существенно изменить ход дебатов, а в том, чтобы подготовить себе платформы (или трамплины) для будущих информационных диверсий. Адресатами посланий из России могут быть как европейские левые, так и правые. Часто российские медийные ресурсы используются для разыгрывания националистической карты в Европе через информационную поддержку правых и  крайне правых сил. В частности, освещение кризиса с беженцами в Европе ведется из Москвы с ориентацией на получение понимания и симпатий национал-консервативной части обществ, наиболее сильно затронутых иммиграционными потоками. В частности, в вещании на Германию и Швецию активно используется тактика драматизации темы неподобающего поведения иммигрантов и  нарушения ими культурных и поведенческих норм принимающих стран. В то же самое время, ориентируясь на левую аудиторию (например, в испаноязычных странах), Russia Today может обсуждать ситуацию с совершенно другого идеологического ракурса, ставя в центр внимания вопросы о том, почему европейские страны противятся беженцам, а их правительства вводят новые меры контроля и  регулирования.           

Хотя некоторые элементы этих стратегий работают, у них есть свои ограничения и  проблемы. Например, открыто занятая позиция в поддержку выхода Великобритании из ЕС не привела к улучшению отношений между Москвой и Лондоном и сохранила в  силе все разногласия – включая в отношении Сирии. Важно и другое – ни в одной из стран Балтийского региона и Северной Европы национал-консервативные силы, которые идеологически могут иметь много общего с российским официозным традиционализмом, ни в какой степени не относятся к союзникам Кремля

Конечно же, Русский Mир касается не только политических дебатов, но и новых практик, непосредственно влияющих на политические процессы. Иллюстративной в этом отношении является роль российской пропаганды в ходе парламентской компании в  Германии 2017 годa. Начальной точкой информационной атаки из Москвы стала серия эмоциональных репортажей в российских масс-медиа о «вторжении беженцев» в  Европу при потворстве Германии, которая превращается в страну, небезопасную для жизни. Пиком этой компании стала история про 13-летнюю девочку Лизу, которая, по версии российского журналиста Первого Канала, подверглась сексуальному насилию со стороны иммигрантов. Несмотря на то, что полиция Берлина однозначно – хотя и не мгновенно – квалифицировала этот сюжет как не соответствующий действительности, на волне эмоций в нескольких крупных городах Германии прошли хорошо организованные митинги русскоязычных граждан с требованиями к  правительству навести порядок с мигрантами и обеспечить безопасность. Параллельно микроскопическая партия Die Einheit, созданная выходцами из бывшего СССР, при финансовой поддержке Кремля – через систему президентских грантов – начала медиа-кампанию по пропаганде переселения русских немцев назад в Россию, а именно в Крым. К этому добавилась агитация среди русскоязычных в пользу право-консервативной и открыто анти-иммигрантской партии Alternative fur Deutschland (AfD). Дело не свелось только к соответствующим посланиям, транслированным через масс-медиа с помощью про-Кремлевских журналистов и так называемых экспертов;  в феврале 2017 года глава AfD Фрауке Петри посетила Москву и провела переговоры с высокопоставленными российскими чиновниками. Аналогичным образом в Москве с визитом была и Марин Ле  Пен, которая затем в мае 2017 года, несмотря на поддержку со стороны В.Путина, проиграла президентские выборы во Франции Эммануэлю Макрону.

Реакции в Европе

Европа по-разному отреагировала на описанные выше действия России. Так, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) высказалась против систем, фильтрующих контент и устанавливаемых тем или иным государством без возможности контроля над этим процессом со стороны потребителей информации. ОБСЕ также заявила, что запрет на распространение информации, основанный на расплывчатых представлениях о «фальшивых новостях» и  «необъективной информации», не соответствуют международным стандартам.  

Другие международные организации восприняли проблему более серьезно. Пресс-секретарь НАТО обратил внимание на сознательное распространение фальшивых новостей из России, приведя в качестве примера придуманную историю об  изнасиловании жительницы Литвы германским солдатом. Газета Die Zeit продолжила список сфабрикованных новостей, сославшись на историю с якобы имевшим место поджогом иммигрантами церкви в Дортмунде. Министерство обороны Франции сообщило о возможной «кибер-дестабилизации» с соответствующими последствиями для национальнoй безопасности. Согласно чешскому докладу об Аудите в области национальной безопасности, «влияние внешних сил» и «гибридные угрозы» являются двумя наиболее серьезными факторами, представляющими опасность для страны. Бывший министр труда Великобритании заявил, что некоторые решения, принимаемые правительством на высшем уровне, испытывают на себе негативное воздействие «инфильтрации из России». Финские официальные лица объявили, что они задокументировали 20 случаев дезинформационных кампаний, инспирированных из Кремля. В январе 2016 года офис финского премьер-министра разработал правительственную программу по  идентификации и противодействию актам распространения преднамеренно искаженной информации.

Россия и «общество спектакля»

Между дискурсами Русского Mира и дебатами о пост-правде существует несомненная связь. Начиная с 2014 года – и особенно после победы на  президентских выборах в США Дональда Трампа – многие исследователи и журналисты обвиняют Москву в сознательном манипулировании западной медиа-сферой в попытке извлечь выгоду из ее структуры, которая оставляет огромный простор для свободы слова и самовыражения.

В этом плане концепция общества пост-правды играет на руку Москве, поскольку она исходит из того, что основные нормативные устои западного политического устройства либо утрачены, либо иx необходимо упразднить. В такое понимание общества пост-правды ключевой вклад внесла философия пост-модернизма с ее тезисом о том, что истина относительна и каждое мнение одинаково важно. Соответственно, на передний план выходит деконструкция доминирующих нарративов и уверенность в том, что дискурс, основанный на объективных фактах, невозможен. Согласно этой позиции, все социальные, культурные и политические дискурсы представляют собой семантические конструкты с подвижными и зависимыми от  контекстов смыслами. Политика, таким образом, рассматривается как сфера борьбы за наполнение временными значениями так называемых «пустых означающих», то есть концептов, всегда открытых для новых интерпретаций.

Российская информационная индустрия неплохо приспособилась к  такой среде и ее правилам. Общество пост-правды дало возможность российской пропаганде заниматься манипуляциями, идеологической промывкой мозгов, распространением необъективных сведений и некорректных аналогий (например сравнивая Южную Осетию с Косово или аннексию Крыма с объединением Германии). При этом в российских СМИ, вещающих на Европу, есть масса табуированных тем – например, связанных с  профессиональным обсуждением финансовых затрат на аннексию Крыма и войну на  Донбассе и в Сирии.  

Поскольку технологии пост-правды связаны с аффективным воздействием на сознание людей, они обычно фокусируются на рутинных и бытовых вопросах каждодневной жизни. Хорошим примеров в этой связи являются жаркие дискуссии об иммиграции в Европе, обострившиеся в связи с кризисом, связанным с  беженцами. Быстро сориентировавшись, российские медиа начали широкую кампанию по  интерпретации этого кризиса с точки зрения всяческого подчеркивания роста различного рода рисков и угроз для местного населения. На более высоком уровне обобщения такая информационная политика, ставящая во главу угла порядок и безопасность, приводит к признанию пагубности мультикультурализма и отрицанию либеральных ценностей, включая толерантность. Наибольшие усилия по продвижению такого взгляда на  Европу Россия прикладывает при обращении к публике тех стран, где проживают большие русскоязычные общины (Германия, Эстония, Латвия), которые становятся мишенью для запугивания и создания ощущения тотального пан-европейского кризиса норм, институтов и практик управления.

Заключение

Как следует из этого небольшого анализа, феномен Русского Mира необходимо обсуждать и воспринимать как составную часть дискуссий об обществе пост-правды. Русский Mир включает в себя мощный технологический компонент, призванный произвести ребрендинг русской цивилизационной идентичности через систему дискурсов, в конечном итоге предполагающих прямую или косвенную  лояльность политическому курсу Кремля. Манипулятивные технологии Русского Мира включают в себя широкий спектр приемов – от «мягких» (отказ от нейтральности, языковые игры, сознательная драматизация эмоционально препарируемых событий) до вполне «жестких» (хакерские атаки, точечное распространение чувствительной информации и информационные войны с  элементами прямого искажения). Подавляя свободу мысли внутри России, Кремль при этом активно пользуется возможностями информационно свободных и тесно взаимосвязанных друг с другом площадок в Европе для воздействия на общественное мнение в свою пользу.

К сожалению, Россия так и не стала пост-индустриальным обществом, о постепенном формировании которого в наиболее развитых странах мира говорили многие эксперты после окончания Холодной войны. Электронное правительство, электронная дипломатия или электронное голосование не являются ни приоритетами, ни сильными сторонами сегодняшней России. Зато Россия с  гораздо большим энтузиазмом воплощает в жизнь многие параметры другой западной идеи – «общества спектакля» с актерами, чьи перформансы на политической сцене отменяют демаркационную линию между фактами и игрой творческого воображения.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Сергей Маркедонов, Российский государственный гуманитарный университет

Несмотря на то, что в последнее время Южный Кавказ находится в тени событий на Ближнем Востоке и Украине, этот регион остается стратегически важным, в особенности для России и Европейского Союза. Этнополитические конфликты в Абхазии, Южной Осетии и Нагорном Карабахе (НК), а также распространение радикальных исламистских взглядов имеют прямое воздействие на  внутреннюю безопасность РФ[1]. ЕС пытается диверсифицировать свои энергетические поставки, будучи заинтересованным в  развитии кавказских транспортных маршрутов и укреплении стабильности в  Черноморском регионе, который рассматривается в контексте программы «Восточное партнерство». Армения, Грузия и Азербайджан могли бы получать выгоду, находясь в положении моста между Европой и Азией, но в действительности они испытывают постоянное давление, не в последнюю очередь, находясь на перекрестке конкуренции одного политико-экономического блока с другим. Через четверть века после распада СССР этнополитические конфликты на территории региона по-прежнему не разрешены, а региональная кооперация выглядит, скорее, как умозрительная конструкция. Проблемы Армении, Азербайджана, Грузии можно было бы уменьшить, а  региональную безопасность изменить к лучшему посредством урегулирования конфликтов, если бы Запад и Россия имели более или менее согласованный подход в  отношении Южного Кавказа. 

Острый вопрос: Нагорный Карабах

Эскалация военного противостояния между Арменией и  Азербайджаном в зоне конфликта в НК в апреле 2016 года усилила неопределенность и конфронтацию в Кавказском регионе. Этот вызов существующему статус-кво не был совершенно неожиданным. В течение многих лет наблюдается всплеск насильственных инцидентов вдоль линии соприкосновения, а также на международно признанной границе между Арменией и Азербайджаном. Нарушения режима прекращения огня неуклонно возрастали, что привело в итоге к эскалации в 2016 году, самому крупному нарушению перемирия, установленного в мае 1994 года. Возобновление вооруженного противостояния  может повториться в любой момент. В зоне конфликта нет миротворцев, и прекращение огня до сих пор держится только из-за баланса сил, который может, не исключено, измениться в будущем. И Ереван, и Баку по-прежнему придерживаются своих максимальных требований для того, чтобы разрешить конфликт, в то время как три сопредседателя Минской группы ОБСЕ (Россия, Франция и США) не имеют достаточной политической воли для принуждения конфликтующих сторон к компромиссу. Слишком велико значение внешнеполитических расхождений между Россией и Западом помимо карабахского урегулирования, фактически единственной области на сегодня, где между ними есть сотрудничество.

Регион в поисках миротворцев

В настоящее время Донбасс и Кавказский регион являются наиболее опасными и непредсказуемой очагами конфликтов в странах бывшего Советского Союза. На  Кавказ приходится шесть из девяти вооруженных конфликтов и половина всех де-факто (ограниченное признание) государств постсоветского пространства[2]. Именно на Кавказе был создан прецедент признания бывших автономий в пределах советских республик в качестве независимых государств. В августе 2008 года Абхазия и Южная Осетия получили признание со стороны России, а затем и еще нескольких стран. Кроме того, Кавказ — это единственная часть бывшего СССР, где соседние государства не имеют дипломатических отношений друг с другом (Армения и Азербайджан, Россия и Грузия, Армения и Турция). Границы Армении с Турцией и  Азербайджаном закрыты. Открытие железнодорожного маршрута Баку-Тбилиси-Карс только увеличит изоляцию Армении. После распада СССР все страны региона не  продемонстрировали готовности находить компромиссы ради укрепления регионального сотрудничества. Они предпочли обращаться к внешним партнерам для пополнения собственных ресурсов и решения различных политических и  экономических задач, зачастую с тем, чтобы нанести урон соседу.

Непростой выбор между Европой и Евразией

Три государства Южного Кавказа вовлечены в острую конкуренцию между европейским и евразийским интеграционными проектами.

Грузия

Правящая партия Грузии «Грузинская мечта», несмотря на  острую конфронтацию с экс-президентом Михаилом Саакашвили, фактически придерживается его стратегической линии во внешней политике. Речь, прежде всего, о продолжении и укреплении кооперационных связей с ЕС и НАТО. Именно правительство «Грузинской мечты» подписало Соглашение об ассоциации Евросоюз-Грузия. Оно также договорилось о безвизовом режим в 2016 году для поездок граждан Грузии в страны Шенгенской зоны. Эти задачи казались почти  недостижимыми во время правления Саакашвили. Действующее правительство Грузии укрепило сотрудничество с НАТО (несмотря на низкую вероятность вступления Грузии в Альянс) и двусторонние военно-политические связи с США (помимо проектов НАТО). При этом «Грузинская мечта» использует иную тактику, чем команда Саакашвили. Своей стратегической целью правящая партия Грузии видит вступление в НАТО и ЕС, но сам этот процесс был воспринят через призму понятия «нормализация» в  отношениях с Москвой, а не через конфронтацию с Россией и «возрождение» двух этнополитических конфликтов. Таким образом, стратегический вектор Тбилиси по-прежнему остается консенсусом между властями и парламентской оппозицией. В то же самое время в последние годы наблюдается рост евроскептицизма в стране. Есть несколько причин для этого. Во-первых, укрепление сотрудничества с НАТО и ЕС не помогают Грузии в решении ее вопросов территориальной целостности. Несмотря на  конфронтацию с Москвой, Запад не  заинтересован в обострении конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. Во-вторых, в  грузинском обществе существует запрос на евразийскую интеграцию, хотя он четко и не артикулирован. Например, партия Альянс патриотов, которая во время прошлогодних парламентских выборов активно обсуждала проблемы исламской и  турецкой угрозы для Грузии, а также примирения с Россией, преодолела пятипроцентный проходной барьер.

Армения

По сравнению с соседями, Армения имеет самую высокую степень интеграции с Россией. Она является приоритетным партнером Москвы на Южном Кавказе. Армения — единственная страна в регионе, которая присутствует в Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которую неофициально называют «Евразийским НАТО». В январе 2015 года Ереван присоединился к Евразийскому экономическому Союзу (ЕАЭС). Москва играет чрезвычайно важную роль в  урегулировании нагорно-карабахского конфликта в качестве мирного посредника — сопредседателя Минской группы ОБСЕ, а также организатора регулярных консультаций между представителями Еревана и Баку.

Тем не менее, Ереван старается сохранить высокую степень партнерства с Западом. Во-первых, Армения стремится не допустить монополии Азербайджана на интерпретацию нагорно-карабахского конфликта. Во-вторых, Ереван кровно заинтересован в сотрудничестве с Вашингтоном и Парижем, потому что они выступают в качестве сопредседателей Минской группы ОБСЕ. В-третьих, Армения надеется использовать авторитет и ресурсы армянской диаспоры для продвижения своих целей, таких, как признание геноцида армян в Османской империи в начале ХХ века, поддержка самоопределения Нагорного Карабаха и принятие международных деклараций об Азербайджане и Турции, в которых бы учитывались армянские национальные интересы. В-четвертых, Ереван выступает за экономическое сближение с ЕС; в частности, он готов подписать экономическую часть Соглашения об  ассоциации с ЕС (политический сегмент мог бы противоречить интересам Москвы).

В то же время ни США, ни ЕС не готовы предложить Армении больше гарантий в сфере безопасности, чем сегодня это делает Москва. Членство в ОДКБ позволяет Армении рассчитывать на военную помощь от России (например, если есть вторжение на территорию Армении). Армения имеет доступ к российскому вооружению по льготным, внутрироссийским, а не рыночным ценам. США и ЕС не имеют альтернативных инициатив по урегулированию нагорно-карабахского конфликта, которые бы отличались от совместно сформулированного подхода с Россией. Эти факторы сужают пространство для маневра Еревана и практически не дают ему альтернативы России в качестве союзника, особенно учитывая тот факт, что Турция входит в НАТО и является второй по численности вооруженных сил страной в  Альянсе.

Азербайджан

Многовекторность является отличительной чертой внешней политики Азербайджана. В то время как Армения является членом ОДКБ и ЕАЭС, а  Грузия  позиционирует себя, как надежный партнером США, НАТО и ЕС, Азербайджан пытается дистанцироваться от жесткой привязки к какому-либо блоку или государству. Азербайджанский МИД  последовательно отстаивает принципы «равноудаленности».

В сентябре 2014 года в Баку отметили 20-летие так называемого «Контракта века» (соглашение между Азербайджаном и двенадцатью западными нефтегазовыми компаниями). Это соглашение стало одним из крупнейших коммерческих контрактов за последние два с половиной десятилетия и, во многих отношениях, остается основой внешней торговли и внешней политики Азербайджана. Баку удалось найти чувствительные места у ЕС и США, которые рассматривают российскую монополию на энергетические поставки в Европу, как фактор риска и  даже опасность. Для Азербайджана преимущества сотрудничества с Западом очевидны. Во-первых, это минимизирует западную критику внутренней политики Азербайджана (нарушения прав человека и авторитарные тенденции). Во-вторых, Азербайджан ищет противовес Москве и армянскому лобби в США и Европе, заручившись поддержкой со  стороны западных политиков. Участие Азербайджана в патронируемом ЕС «Восточном партнерстве» также должно быть принято в расчет, несмотря на то, что Баку не  стремится к членству в Евросоюзе.

Азербайджан, в отличие от Грузии, не стремится вступить в  НАТО. В настоящее время он является членом Движения неприсоединения. Баку крайне настороженно относится к попыткам западных политиков обсуждать демократизацию в Азербайджане. Не менее скептически там относятся и к так называемой «арабской весне» на Ближнем Востоке. С одной стороны, демократия не  сулит ничего хорошего для политической монополии Алиева. С другой стороны, Баку опасается ситуаций, таких, как интервенция США в Ираке (и потенциальное вмешательства Запада в соседний Иран). Как следствие, Азербайджан поддерживает сотрудничество с Россией. Значение российско-азербайджанской трансграничной кооперации по  борьбе с терроризмом (они имеют общий участок госграницы на дагестанском направлении) велико. Москва и Баку также имеют общий подход к статусу Каспийского моря. Активные закупки Баку российского оружия являются, по сути, солидной финансовой компенсацией Москве за прозападные элементы политики Азербайджана. Они также свидетельствуют о том, что Россия не является потенциальным противником прикаспийской республики в нагорно-карабахском конфликте, несмотря на российские гарантии безопасности Армении (как на  двустороннем уровне, так и в рамках ОДКБ). В отличие от Запада, Москва не  стремится критиковать внутриполитические стандарты Азербайджана. Подход России является важным фактором для международной легитимации бакинской элиты.

Таким образом, Азербайджан является примером политики лавирования между Западом и Россией. Он не стремится присоединиться к любому из  конкурирующих интеграционных проектов — ни к Ассоциации с ЕС, ни к вступлению в  ЕАЭС. Баку поддерживает одну или другую сторону тогда, когда сочтет это полезным или необходимым, а азербайджанские дипломаты хорошо разбираются  в том, как не пересекать «красные линии».

Заключение

Три страны Южного Кавказа являются примером постсоветского геополитического развития в условиях конфликтов. Армения, Азербайджан и Грузия не продемонстрировали искреннюю готовность содействовать поиску общего языка для обеспечения региональной безопасности и обретения компромиссов по вопросам экономического развития. Они дорожат внешними партнерами больше, чем собственными соседями. Но даже по отношению к своим внешним партнерам они все предпочитают хеджировать свои ставки, а также не допускать ситуации «окончательного выбора» между разными интеграционными объединениями. Прозападная Грузия заинтересована в нормализации отношений с Россией, хотя она стремится к  наращиванию кооперации с Западом. Пророссийская Армения рассматривает ЕС как ключевой вектор в диверсификации внешней политики, но остается близкой к  России. Азербайджан в постсоветский период преуспел в проведении политики «качелей». Конечно, одним из путей для выхода их тупика могло бы стать снижение уровня конфронтации между Западом и Россией. Впрочем, Кавказ здесь не является критически значимой площадкой. Но если улучшение отношений между крупными международными игроками все же произойдет, шансы на улучшение качества безопасности и урегулирование конфликтов в этом непростом регионе заметно повысятся.


[1] Сама Россия — кавказская страна, территория ее  северокавказских регионов больше, чем территории всех независимых государств Южного Кавказа вместе взятых.

[2] Это конфликты в Нагорном Карабахе, грузино-абхазское и грузино-осетинское противостояния, гражданская война в  Грузии в 1991-1993 гг., а также два конфликта на российском Кавказе (осетино-ингушский и чеченский). 

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Сергей Голунов, Университет Кюсю, Япония

Отношения между ЕС и РФ резко ухудшились на фоне российского вмешательства в украинские дела, начиная с 2014 г. Взаимное недоверие усилилось, в то время как многие мероприятия по вопросам развития сотрудничества были сорваны. Обострились взаимные противоречия между Россией и  НАТО, а взаимные санкции внесли определенный вклад в ухудшение экономической ситуации в РФ. Какое воздействие оказали эти процессы на развитие приграничного сотрудничества между ЕС и Россией? Какие сферы особенно пострадали, а какие оказались более устойчивыми? Несмотря на тот серьезный ущерб, который нанесла приграничному сотрудничеству неблагоприятная политическая и экономическая конъюнктура, многие формы такого сотрудничества продолжают развиваться, что касается, прежде всего, устоявшихся форм взаимодействия между регионами российско-финского и польско-российского пограничья.

Приграничное сотрудничество до 2014 года

Нынешняя граница между Россией и ЕС стала результатом двух волн расширения Евросоюза, после того, как в 1995 г. к нему присоединилась Финляндия, а в 2004 г. его членами стали Эстония, Латвия, Литва и Польша. Приграничное сотрудничество России с упомянутыми странами в 1990-х годах развивалось под сильнейшим влиянием европейской модели («еврорегионы») и  финансирования со стороны ЕС. Россия поначалу рассматривалась ЕС в качестве младшего партнера, который должен заимствовать европейский подход, основанный на децентрализации и создании трансграничных регионов. Такой подход позиционировался как самый современный и прогрессивный и поддерживался щедрым финансированием (в первую очередь, через программы Interreg и TACIS).

В то время как Россия была весьма заинтересована в развитии экономического сотрудничества с ЕС и в привлечении крупномасштабного финансирования для своих северо-западных приграничных регионов, перспектива предоставления им дополнительных полномочий вызывала у нее гораздо меньше энтузиазма. Москва опасалась, что децентрализация и усиление внешнего влияния способны спровоцировать развитие регионального сепаратизма. Кроме того, центр опасался того, что предоставление регионам большей экономической самостоятельности будет широко использовано на местах для ухода от  налогообложения и таможенных махинаций (что имело место в ряде ранее созданных свободных экономических зон, включая Калининградскую область). Со своей стороны, ЕС отнюдь не спешил открывать свои границы с РФ, что было вызвано опасением относительно неконтролируемой иммиграции. В то же время, выдающие визы консульства сопредельных с Россией стран-членов ЕС были открыты во всех соответствующих приграничных регионах РФ.

Неудивительно, что те еврорегионы с участием России и ее северо-западных соседей, которые появились в 1990-х и в начале 2000-х гг., не  имели серьезных амбиций стать эффективными образованиями, имеющими значительные полномочия для принятия самостоятельных решений. Большинство таких еврорегионов, не имея серьезной финансовой поддержки, существовало, в основном, на бумаге. Вместе с тем, некоторые из подобных регионов (особенно российско-финский еврорегион «Карелия») все же играли определенную роль, легитимизируя приграничное сотрудничество как таковое, предоставляя институционально-сетевую основу для получения финансирования и несколько увеличивая лоббистский потенциал сопредельных территорий для отстаивания их общих интересов перед центральными правительствами.

Те программы Евросоюза, которые к 2000-м годам стали систематически финансировать приграничное сотрудничество соседствовавших с  тогдашними и будущими членами ЕС российских регионов, были направлены, в  основном, не на еврорегионы, а на административные территории соответствующих государств. Первая волна таких программ, поддерживавших проекты на конкурсной основе, осуществлялась с 2000 по 2006 гг. под эгидой INTERREG III. Российское участие в данных программах ограничивалось, в основном, получением технической помощи и  участием в обменах официальными визитами. В 2009 г. ЕС и Россия решили переформатировать структуру приграничного сотрудничества, поддержав пять программ, формально охватывавших период с 2007 по 2013 гг.: Коларктик (с участием регионов Норвегии, России, Финляндии и Швеции), Карелия (Россия-Финляндия), Юго-Восточная Финляндия – Россия, Эстония-Латвия-Россия и  Литва-Польша-Россия. Данные программы финансировались совместно, хотя российская доля не достигала и четверти. В новом формате элемент трансграничного регионостроительства практически отсутствовал, в то время как приграничное сотрудничество концентрировалось, в основном, на поддержке конкурсных проектов в сферах регионального развития и формирования устойчивых трансграничных связей. Для малых проектов программы зачастую оказывались основным или единственным источником финансирования, в то время как крупные проекты (в таких сферах, как модернизация пропускных пунктов и трансграничных транспортных коммуникаций) могли также опираться на знaчительное финансирование из центральных и региональных бюджетов.

Негативное влияние конфликта

Ожесточенный конфликт в Украине привел к стремительному нарастанию противоречий между ЕС и Россией, что, наряду с экономическим кризисом в РФ, довольно негативно отразилось на приграничном сотрудничестве. В  сопредельных регионах по обе стороны границы происходила милитаризация, что вело к росту напряженности и недоверия. В условиях ухудшения отношений России с  сопредельными государствами многие официальные двухсторонние мероприятия на  высоком уровне (включая мероприятия, на которых планировалось обсуждать вопросы приграничного сотрудничества) были отменены.

Введенные Европейским Союзом против России санкции прямо  запретили или серьезно ограничили деятельность Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития по финансированию проектов в РФ, включая ее приграничные регионы. Санкции ЕС коснулись и пяти крупных российских банков, что затруднило проведение трансграничных расчетов. «Война санкций» усилила риски для предпринимателей из стран Евросоюза, потенциально заинтересованных в реализации проектов по другую сторону границы. Российское продовольственное эмбарго привело к запрету коммерческого импорта ряда видов продуктов из ЕС в РФ и ограничило пятью килограммами вес подпавших под санкции продуктов, которые могли быть ввезены физическими лицами. Кроме того, девальвация российского рубля во второй половине 2014 г. существенно уменьшила покупательную способность посещавших сопредельные страны ЕС россиян.

В политическом плане, страны Балтии и ЕС оказались в числе наиболее жестких оппонентов российских действий по отношению к Украине. Президент Литвы Даля Грибаускайте сделала несколько весьма резких заявлений по  поводу политики РФ. Вскоре после того, как в ноябре 2014 г. она назвала Россию террористическим государством, российские таможенники перешли на режим сплошного и скрупулезного контроля литовских грузовых автомобилей (официально это мотивировалось необходимостью борьбы с недобросовестными перевозчиками), что привело к длившейся несколько месяцев «таможенной войне».

В сентябре 2014 г. в зоне российско-эстонской границы был задержан и увезен вглубь российской территории сотрудник эстонской полиции безопасности Эстон Кохвер. Таллин обвинил Москву в похищении офицера, в то время как, по версии российских властей, тот был задержан после нарушения границы с оружием и в процессе выполнения агентурного задания. Кохвер был приговорен к 15 годам заключения, однако в сентябре 2015 г. был обменян на  отбывавшего срок по делу о шпионаже в пользу РФ эстонского офицера безопасности. Данный инцидент побудил Эстонию провести демаркацию границы в одностороннем порядке (что вызвало в Москве весьма негативную реакцию), создать специальное подразделение по реагированию на пограничные инциденты и объявить о планах по  строительству стены на российской границе. Эстония также отказалась участвовать в совместных с РФ пограничных учениях Запад-2015, и ее примеру последовали Латвия с Литвой. Конфликт привел к замораживанию процесса ратификации соглашения 2014 г. о российско-эстонской границе, поскольку обе стороны теперь не были заинтересованы делать шаги навстречу друг другу.

События в Украине и ухудшение отношений между Россией и ЕС усилили опасения Эстонии и Латвии по поводу возможности повторения «крымского сценария» в эстонском уезде Ида-Виру и в латвийском регионе Латгалии, где русскоязычные группы составляют значительную часть населения, а  социально-экономические проблемы имеют особенную остроту. Кроме того, участились крупномасштабные военные учения по обе стороны границы и разведывательные полеты военных самолетов России и НАТО поблизости от территориальных вод России и стран-членов альянса. В некоторых случаях прибалтийские страны (особенно Латвия) обвиняли РФ в нарушении их воздушных и морских границ.

В 2015-2016 гг. РФ обвинялась в  использовании пытавшихся проникнуть в ЕС через российскую территорию беженцев в  качестве орудия «гибридной войны» против Запада. Алармисты в соседних и других странах ЕС утверждали, что Россия помогает беженцам пересекать границу с  Евросоюзом и полноценно не сотрудничает с соседними государствами по вопросам депортации. В результате состоявшихся в марте 2016 г. двухсторонних переговоров между президентами, Финляндия смогла убедить Россию предпринять более эффективные усилия по сдерживанию потока беженцев. Эстония же с Латвией сделали упор на односторонние меры по укреплению границ и увеличению численности пограничников.

Серьезные проблемы не обошли стороной и калининградский эксклав. Ухудшение российско-польских отношений в связи с событиями в Украине и  избрание президентом жесткого националиста Анджея Дуды в августе 2015 на первых порах не нанесло заметного ущерба приграничному сотрудничеству: несмотря на  пессимистические предсказания, количество пересечений границы в данном году осталось практически на прежнем уровне. Продолжал действовать режим малого приграничного движения (МПД), дававший возможность польских обладателям специальных документов посещать без виз Калининградскую область, а  калининградцам – приграничные территории Польши. Однако с течением времени межгосударственные отношения все же стали негативно сказываться и на региональном сотрудничестве. В июле 2016 г. Польша приостановила МПД под предлогом необходимости принятия дополнительных мер безопасности в связи с  саммитом НАТО и визитом Папы Римского Франциска. МПД, однако, так и не было возобновлено после этих мероприятий. В сентябре 2016 г. польский министр внутренних дел Мариуш Блащак заявил, что решение о приостановке МПД было принято из-за наличия неких «сильных предпосылок», создающих угрозу безопасности ЕС. В марте 2017 г. представитель того же министерства уточнил, что Польша опасается повышенной активости российских спецслужб и милитаризации Калининградской области.

Свой вклад в ухудшение условий для приграничного сотрудничества внесло и усиление пропагандистского прессинга с российской стороны. Позиционируя свою роль в украинских событиях как «противодействие фашизму», Москва стала более настойчиво и, в некоторых случаях, агрессивно подчеркивать свой вклад в победу во Второй мировой войне, в том числе пытаясь организовать памятные мероприятия на территории соседних стран. В свою очередь, сопредельные страны ЕС воспринимали попытки организовать подобные мероприятия как попытку навязывания им чуждого исторического нарратива и вмешательства в свои внутренние дела. Использование неоднозначно воспринимаемой исторической символики привело к ряду инцидентов на границе. В некоторых случаях российским пассажирским автомобилям, украшенным георгиевскими ленточками, либо отказывалось во въезде, либо они подвергались придирчивому досмотру. С 2015 г. в канун празднования Дня Победы 9 мая, члены занимающего проправительственную и  националистическую позицию байкерского клуба «Ночные волки» регулярно пытаются провести мотопробег, что вызывает негативную реакцию со стороны властей Литвы и  Польши, отказывающим участникам данного пробега во въезде. В некоторых случаях «Ночным волкам» пытались оказать поддержку региональные власти, что вызывало сильное раздражение в соседних государствах: так, в 2015 г. часть «Ночных волков» смогла въехать в Польшу в составе участников официального мотопробега, под руководством калининградского губернатора Николая Цуканова. Также, в  мае 2016 г. эстонские пограничники отказали во въезде возглавлявшейся вице-мэром псковской делегации, которая направлялась в город Тарту для празднования «71-й годовщины Великой Победы».

Приграничное сотрудничество все-таки продолжается

Несмотря на указанные проблемы и противоречия, приграничное сотрудничество между Россией и странами ЕС отнюдь не прекратилось. Для России Европейский Союз остается слишком важным партнером, разрыв связей с которым крайне невыгоден, в то время как для ЕС прекращение приграничного сотрудничества противоречило бы политике добрососедства и означало бы  превращение самой длинной сухопутной границы из дружественной во враждебную. Неудивительно, что в 2014 г. Европейская комиссия приняла решение продолжать реализацию программ приграничного сотрудничества, несмотря на то, что предложение об их прекращении также обсуждалось. Наиболее заметными разновидностями совместных проектов остались модернизация пунктов пропуска и трансграничных транспортных путей, охрана окружающей среды, а также развитие туристических маршрутов и  модернизация туристических объектов. Продолжали реализовываться и десятки совместных малых проектов. Все это способствовало некоторому смягчению политических противоречий и давало возможность официальным лицам по-прежнему периодически встречаться друг с другом и поддерживать связи на уровне местных органов власти и силовых структур.

Более того, ЕС и Россия инициировали несколько новых программ, хотя они, как правило, и были основаны на уже действовавших. В то время как программы «Коларктик», «Карелия» и «Юго-Восточная Финляндия  — Россия» были сохранены практически в  прежнем виде, программы «Эстония-Латвия-Россия» и «Литва-Польша-Россия» были разделены и преобразованы в бинациональные. Несмотря на то, что формально вторая волна совместных программ с российским участием охватывает период с 2014 по 2020 гг., фактически переговоры по некоторым из них все еще продолжаются, и  отдельные программы нуждаются в ратификации российским парламентом.

Вне рамок совместных программ продолжали развиваться некоторые формы двухстороннего приграничного сотрудничества, хотя взаимодействию между Россией и странами Балтии был нанесен значительно больший ущерб, нежели российско-финскому и российско-польскому сотрудничеству. По-прежнему довольно интенсивным продолжало оставаться взаимодействие между пограничными и таможенными службами, поскольку все стороны в большинстве случаев были по-прежнему заинтересованы в эффективном регулировании трансграничных потоков, предотвращении пробок и в совместном противодействии  трансграничной преступности. Несмотря на  неблагоприятный политический и экономический климат для инвестиций, финские компании все же инициировали  некоторые проекты в сопредельных российских регионах. В 2015 году Россия и  Финляндия даже согласились создать свободную экономическую зону на границе в  районе Сайменского канала, однако данный проект был приостановлен в 2016 году, когда российское правительство, разочарованное результативностью действовавших в стране свободных экономических зон в целом, приняло решение временно отказаться от реализации новых проектов до выработки более эффективных организационных норм.

Выводы и перспективы

Взаимоотношения между Россией и ЕС резко ухудшились в 2014 г. в результате российско-украинского конфликта, что нанесло серьезный ущерб приграничному сотрудничеству. В случаях с тремя государствами Балтии такой ущерб, вероятно, был наибольшим, однако даже взаимодействие с Польшей и  Финляндией оказалось весьма чувствительным к плохой политической конъюнктуре. Приграничное сотрудничество в ряде сфер обнаружило, все же, довольно высокую устойчивость к неблагоприятным конъюнктурным изменениям, благодаря важности экономических связей как для ЕС, так и для России, а также нежеланию сторон (особенно ЕС) отказываться от политики добрососедства. Хотя негативная политическая конъюнктура в обозримой перспективе, вероятно, продолжит оказывать негативное влияние на взаимодействие приграничных территорий, перспективы такого взаимодействия не выглядят однозначно пессимистическими. Совместные программы приграничного сотрудничества продолжаются, Россия и Финляндия могут вернутся к идее создания Сайменской свободной экономической зоны, также в РФ обсуждается предложение организовать территорию опережающего развития в  Калининградской области. Реализация этих и других проектов (даже относительно мелких) могла бы способствовать поддержанию повседневных отношений между гражданами приграничных регионов между Россией и ЕС и даже со временем побудить Москву к более ориентированному на сотрудничество подходу в отношениях с  сопредельными государствами.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

Данное исследование финансируется при поддержке Европейской комиссии. Настоящая публикация отражает исключительно взгляды ее автора, при этом Комиссия не несет ответственности за любое возможное использование информации, содержащейся в этой публикации.

  Эндрю Барнс, Кентский университет

Анализ состояния украинской экономики по большей части ведется через призму рекомендаций и оценок Международного валютного фонда (МВФ), в которых основное внимание уделяется дефициту бюджета и мерам по борьбе с коррупцией. Однако аналитики, зацикленные на официальной экономической политике и наличии «политической воли» к проведению реформ, упускают из виду ряд факторов, которые, собственно, и формируют реальную экономическую активность в Украине. Пока политики в Киеве и Вашингтоне ведут дискуссии, в  Украине силами простых украинцев вырисовывается новая экономическая картина. Эта картина рассматривается в данной аналитической записке, с особым упором на  роль, которую играют в рыночных процессах такие факторы, как силовое принуждение и непрозрачность. Эти факторы не уникальны для фактически находящейся в состоянии войны Украины, хотя в военном контексте они просматриваются более четко. Кроме того, и в самой Украине оба этих фактора играют роль по всей стране, а не только на территории Крыма и Донбасса. Вывод из данного анализа заключается в том, что эти факторы следует перенаправлять в  менее деструктивное русло, а не безуспешно пытаться их полностью устранить.

Обычная история

Украина стала членом МВФ в 1992 году и за это время успела подписать с фондом целых 10 соглашений, причем два из них были подписаны уже после победы Евромайдана в 2014 году. Во всех этих соглашениях основное место отводилось макроэкономической стабилизации и структурным реформам; эти две задачи повторялись из соглашения в соглашение. Каждый раз подписание соглашений проходило на фоне оптимистических ожиданий со стороны руководства МВФ, которое верило, что у правительства Украины наконец-то появилась «политическая воля» к  проведению требуемых реформ.

В некоторых отношениях Украина добилась поразительных успехов в областях, которым МВФ придает особую важность. Прежде всего следует отметить, что в 2016 году возобновился рост украинской экономики, несмотря на  тяготы и фискальные последствия продолжающихся военных действий. Хотя промышленное производство пока продолжает сокращаться, украинский ВВП в 2016 году показал рост на 2,3% благодаря таким секторам экономики, как розничная торговля и сельское хозяйство (в 2014 году ВВП упал на 6,6%, а в 2015 – на 9,9%). Блокада поставок угля с Донбасса негативно сказалась на промышленном производстве в первые 4 месяца 2017 года, однако в мае МФВ сохранил прогноз роста украинской экономики в этом году на уровне более 2%. Кроме того, годовая инфляция не поднимается выше 10%, а национальная валюта (которая, в  соответствии с рекомендациями МВФ, отпущена в свободное плавание) избежала резкой девальвации, хотя и продолжает постепенно дешеветь. При этом правительство придерживается графика выплат внешних долгов, за исключением оспариваемого долга в 3 миллиарда долларов по Евробондам, выкупленным Россией.

Что касается структурных реформ, Украина добилась огромного прогресса в газовой сфере. В рамках политики, непосредственно направленной на  выполнение требований МВФ, в мае 2016 года в стране произошла унификация газовых тарифов для всех групп потребителей. При старой тарифной системе существовали разные цены на газ для разных потребителей. Это неизбежно вело к  масштабным злоупотреблениям: приближенные к руководству игроки манипулировали системой так, чтобы покупать газ дешево, а перепродавать дорого. Кроме того, Украина полностью перестала импортировать газ из России, заменив его закупками у европейских поставщиков. Эта мера не входила в число требований МВФ, однако она снизила уязвимость страны перед провоцируемыми Россией шоками в газовой сфере.

Но несмотря на эти успехи, давно характерный для отношений с  МВФ накал страстей никуда не делся, хотя в нем есть определенные особенности, вызванные уникальной украинской ситуацией. На макроэкономическом фронте зимой 2015-2016 года все внимание аналитиков было приковано к бюджетной сфере: МВФ настаивал на дефиците не выше 3,7% ВВП, но украинский парламент отказался принять это ограничение. В феврале 2016 года ушел в отставку с поста министра экономики приехавший в Украину из Литвы Айварас Абромавичус, вызвав у МВФ новый приступ беспокойства относительно проведения необходимых реформ. Премьер-министр Арсений Яценюк с трудом набрал необходимое количество голосов в  парламенте, когда тот попытался вынести ему вотум недоверия – однако уже в  апреле он все же был вынужден уйти в отставку. На смену ему пришел Владимир Гройсман (см. ниже). На протяжении всех этих политических пертурбаций МВФ продолжал вести текущую оценку достигнутого Украиной прогресса в рамках механизма расширенного кредитования, однако первоначальный график был сорван, и  выделение очередного транша кредита было одобрено лишь в сентябре 2016 года. Еще одна вспышка напряженности произошла в 2017 году в связи с неспособностью или нежеланием украинского правительства покончить с железнодорожной блокадой на востоке страны – однако это не помешало выделению очередного транша в  апреле 2017 года.

Структурной проблемой, которой больше всего внимания уделяется МВФ после Евромайдана, является коррупция на высоком политическом уровне. Многие наблюдатели считают, что именно коррупция была причиной высокого дефицита бюджета и ухода в отставку таких видных реформаторов, как Абромавичус. Конкретных примеров этой проблемы можно привести огромное количество, но для наших целей будет достаточно четырех. Первым примером является то, каким образом Яценюку удалось удержаться на своей должности в феврале 2016 года, когда ему едва хватило голосов при попытке вынести ему вотум недоверия в  парламенте. Своим политическим выживанием в течение следующих двух месяцев он  был обязан сделке, заключенной между крупнейшими украинскими олигархами. Голосов на то, чтобы отправить Яценюка в отставку, не хватило только потому, что ряд парламентариев, связанных с этими олигархами, в последнюю минуту покинули зал заседаний и не приняли участия в голосовании. Вторым примером является политическая драма, разыгравшаяся вокруг генерального прокурора Виктора Шокина. В течение нескольких месяцев с конца 2015 года по начало 2016-го все громче раздавались обвинения в том, что Шокин блокирует уголовные расследования по  подозрениям в коррупции на высоком политическом уровне, однако он держался за  свое кресло. Даже после того, как Президент Петр Порошенко заявил об отставке Шокина, тот продолжал выполнять свои обязанности вплоть до 29 марта, когда парламент наконец-то снял его с должности. Третий поразительный инцидент произошел в августе 2016 года, когда сотрудники одного государственного органа, занимающегося борьбой с коррупцией (Генпрокуратуры) арестовали двух сотрудников другого антикоррупционного органа (Национального антикоррупционного бюро Украины). Наконец, в марте 2017 года парламент внес поправки в  антикоррупционный закон, обязывающий госслужащих подавать открытые декларации о  доходах. Поправки распространили это требование на негосударственные организации и журналистов, занимающихся борьбой с коррупцией. Многие это восприняли как попытку заткнуть рот таким журналистам и НГО.

Центральная роль «периферических» процессов

Нет ничего плохого в том, чтобы внимательно следить за  драматическими событиями вокруг бюджета, отставками высокопоставленных чиновников или махинациями в правительстве. Однако пока политики и аналитики ведут серьезные дискуссии, простые украинцы строят реальную экономику. Этот процесс подчеркивает важность и повсеместную распространенность двух аспектов, которые обычно игнорируются в стандартных экономических моделях. Имя этих аспектов – силовое принуждение и финансовая непрозрачность. Ниже приведены конкретные примеры из экономической жизни страны, а также короткий комментарий на тему формирующейся в Украине финансовой системы, в контексте которой эти два аспекта наглядно проявляются.

На вершине имущественной пирамиды находятся олигархи, которые сталкиваются с бесчисленным количеством угроз со стороны государства, других олигархов и претендентов на статус олигарха, и также со стороны внешних шоковых факторов. Однако в распоряжении олигархов также имеется широкий спектр средств силового принуждения, которыми они обороняются от этих угроз и  укрепляют уже завоеванные позиции. Наглядной иллюстрацией здесь может служить самый богатый украинский олигарх, Ринат Ахметов. Когда украинское правительство попыталось его наказать за повышение его энергокомпаниями тарифов на  электричество в 2015 году, сотни сотрудников контролируемых им шахт устроили пикет у здания Министерства энергетики, а депутаты из состава парламентского блока, который якобы получает со стороны Ахметова финансовую поддержку, отказались участвовать в заседаниях парламента. В группу компаний Ахметова входят шахты и электростанции как на востоке, так и на западе страны, и в течение трех лет ему удавалось успешно работать во всех этих регионах. Частично это объяснялось тем, что гуманитарный фонд Ахметова завозил большие объемы гуманитарной помощи на Донбасс. Такая операция требовала прямого применения инструментов силового принуждения в виде нанятых частным образом сил безопасности, а также ведения переговоров с другими влиятельными игроками (в том числе теми, кто сейчас пытается установить правила игры в Донецке, Луганске и  Киеве). Однако после введения железнодорожной блокады в первые месяцы 2017 года руководители донецкой и луганской «народных республик» начали отбирать у  Ахметова и других украинских собственников принадлежащие им предприятия. С  ужесточением блокады поставки угля с Донбасса на остальную территорию Украины прекратились. Стоит также отметить, что Ахметову с самого начала не удалось защитить свои активы в Крыму, где самопровозглашенный парламент полуострова проголосовал за национализацию энергетических и телекоммуникационных предприятий, на которые тут же зашли люди с оружием. Аналогичным образом, на  подконтрольной повстанцам территории были закрыты отделения принадлежащего Ахметову «Первого украинского международного банка». Кроме того, сепаратисты захватили оборудование принадлежащего ему телеканала. Ахметов – очень влиятельный человек. Он имеет в своем распоряжении внушительные ресурсы и  инструменты силового принуждения – однако даже его способность защищать свои производственные активы небезгранична.

Еще одной группой влиятельных экономических игроков Украины являются так называемые командиры-бизнесмены, которые с помощью подконтрольных им средств силового принуждения захватывают привлекательные активы и торговые потоки, обороняя свои владения с помощью военной силы. Иными словами, эти игроки напрямую участвуют в формировании и поддержании экономической активности в Украине. Одним из примеров таких игроков является Александр Захарченко, премьер-министр самопровозглашенной Донецкой Народной Республики. Имея в своем распоряжении армию размером в 3-4 тысячи человек, он взял под свой контроль значительную часть розничной торговли в регионе, в том числе «национализированную» сеть супермаркетов АТБ. Сообщается также, что он и его люди контролируют торговлю бензином на Донбассе. Еще один пример – Александр Ходаковский, командир батальона «Восток», который якобы обеспечивает местную «крышу» для автомобильных грузовых перевозок Ахметова и контролирует потоки контрабанды через границу между территорией сепаратистов и остальной Украиной. Этот феномен характерен не только для Донецка и Луганска. Командиры «добровольческих батальонов» тоже используют имеющиеся у них инструменты силового принуждения для прикрытия своего бизнеса или «крышевания» чужого в западной Украине. Эти игроки стоят перед лицом угроз со стороны других полевых командиров, а также со  стороны любого государственного игрока, который желает «навести порядок в  стране». Их основным средством обороны своих интересов является непосредственное применение силы, что лишний раз подчеркивает роль прямого силового принуждения в экономической активности.

Сходной с командирами-бизнесменами группой игроков являются владельцы неформального или нелегального бизнеса, которым нужно защищать свои активы. В отличие от командиров, эти игроки не имеют прямого доступа к  средствам силового принуждения. Наиболее широко такие экономические игроки представлены в сфере добычи и контрабанды янтаря. В процессе добычи янтаря рабочие рубят лес, на очищенной от леса территории закачивают в почву воду под высоким давлением, а затем собирают материал, который всплывает на поверхность. Им необходимо защищать территорию, где ведется добыча янтаря, от потенциальных соперников и от органов правопорядка. В ходе нелегальной транспортировки своей продукции им также требуется ее защищать от конфискации. Наибольшую угрозу для них представляют сотрудники силовых органов, в том числе полиции и пограничной службы. Бизнесмены, контролирующие добычу янтаря, обычно не имеют собственных силовых ресурсов, поэтому вынуждены нанимать силовую крышу и/или откупаться от  органов правопорядка.

Помимо средств силового принуждения, бизнесу для нормальной работы также требуются услуги банковской сферы. Здесь банки выступают не  столько в роли посредника между вкладчиками и заемщиками, сколько в роли канала для перемещения денежных средств. Кроме того, бизнесу по большей части требуется институт банковской тайны, т.е. возможность непрозрачно перемещать свои денежные средства, не попадая под контроль государственных органов. В  Украине существует несколько способов непрозрачного перемещения средств; эти способы создают контекст для других видов экономической активности. В  самопровозглашенных ДНР и ЛНР созданы так называемые «центральные банки» для проведения платежей между предприятиями, сбора налогов, а также распределения рублевых средств, выделяемых из России на выплаты пенсий. Эти виды деятельности непрозрачны для внешних наблюдателей. В Крыму сотни банковских отделений были отобраны у их прежних украинских владельцев практически одномоментно и переданы под контроль российских банков. Следует отметить, что крупных российских банков среди новых хозяев не оказалось — вероятно в силу того, что их московское руководство опасается международных санкций. Владелец одного из зашедших в Крым российских банков является фигурантом расследования со стороны как ФБР, так и российского Следственного комитета. Еще один работающий в Крыму российский банк оказался замешан в отмывании 20 миллиардов долларов. Так же, как и использование средств силового принуждения в экономической сфере, непрозрачность банковских операций характерна не только для оказавшихся под ударом войны территорий. Олигархи, руководители военизированных групп, незаконные предприниматели и  коррумпированные чиновники по всей Украине используют офшоры для сокрытия как легальных, так и нелегальных доходов.

Выводы

Феномены, описанные в этой аналитической записке, легко списать на оккупацию и войну – однако такой подход был бы в корне неверен. Силовое принуждение и непрозрачность широко распространены в украинской экономике не в силу какой-то уникальности украинской ситуации, а в силу простого сосуществования силовых инструментов и привлекательных активов. Это сосуществование встречается как на контролируемой Киевом территории страны, так и в Крыму и на Донбассе, хотя для каждого региона характерна своя специфика. Более того, эти феномены характерны для экономик самых разных стран по всему миру.

В этой связи можно утверждать, что рекомендации, которые МВФ дает Украине, будут иметь весьма ограниченный эффект, хотя назвать их  совершенно неправильными тоже нельзя. Во-первых, эти рекомендации основаны на  предположении, что в хорошо работающей экономике инструменты силового принуждения применяются только правовым государством, а все перемещения денежных средств полностью прозрачны. Это предположение не соответствует действительности, которую мы наблюдаем по всему миру. Во-вторых, нет никаких сомнений в том, что коррупция среди государственных чиновников на самом деле является серьезной проблемой для Украины. Однако такая коррупция — лишь один из множества существующих в других странах вариантов силового принуждения и непрозрачности (либо один из факторов, которые делают принуждение и непрозрачность возможными). Теоретически, конечно, можно искоренить всех олигархов, мафию, местных царьков и полевых командиров, взяточничество, серые финансы, и т.д. – однако в реальности мы в большинстве стран наблюдаем другую картину. В реальности мы сталкиваемся всего лишь с другими формами силового принуждения и другими стратегиями финансовой непрозрачности. Поэтому целью исследований и  рекомендаций должно быть перенаправление этих тенденций в менее деструктивное русло, а не попытки полностью устранить какие-то конкретные виды таких тенденций.

Оригинал.

 

Муртуз Дугричилов, Радио Свобода

В США состоялась презентация книги сотрудников университета Джорджа Вашингтона Роберта Орттунга и Суфьяна Жемухова «Путинская Олимпиада: сочинские игры и эволюция России в XXI веке». «Орттунг и Жемухов утверждают, что сегодня мы наблюдаем возвращение России к идее советских мегапроектов, но на сей раз без идеологической подоплеки, а с целью обогащения новой олигархии», — откликнулась на книжную новинку газета «Нью-Йорк Таймс». В интервью корреспонденту Радио Свобода Муртузу Дугричилову авторы книги рассказывают о выводах своего исследования и о том, почему политика Кремля привела к кризису в международных отношениях. Подзаголовок книги — «Эволюция России XXI века». О какой эволюции идет речь и какова здесь связь с Олимпиадой в Сочи?

Политическая экономия Олимпиады: это был государственный проект

В большинстве стран Олимпийские игры организуют бизнесмены, то есть частный сектор. Но зимние Олимпийские игры 2014 года были предметом заботы российского президента, их организовало государство. Если задаться вопросом, как развивалась экономика России за последние сто лет, то понятно: это был преимущественно государственный процесс, основные сферы экономики подконтрольны государству. Как раз это мы и наблюдали в процессе подготовки Олимпиады в Сочи. Хотя и предполагалось частное партнерство, но почти все затраты взяло на себя российское правительство. Поначалу планировалось, что частные предприниматели обеспечат почти половину финансирования, но на самом деле денежные средства были предоставлены государственными банками. Организация Олимпийских игр в Сочи была государственным проектом. Из этого следует, что содержание спортивных объектов должно осуществляться за счет государственного финансирования, если их, конечно, планируется сохранить.

В Сочи Кремль сосредоточил элитные вооруженния

Олимпийские игры являются символом мирного сосуществования, но в 2014 году Кремль активно готовился не только к Олимпиаде, но и к новой агрессии. Прикрываясь необходимостью повышения уровня безопасности во время проведения Олимпиады в Сочи, Кремль сосредоточил в этом регионе элитные вооруженные подразделения, включая военно-морские и военно-воздушные силы, сухопутные войска. Это был продуманный шаг, ведь если бы не Олимпиада, скорее всего, международное сообщество выразило бы обеспокоенность такими действиями. Одновременно с подготовкой к Олимпиаде Россия проводила военную реформу. На начало Олимпиады пришелся и конфликт между Грузией и Россией в 2008 году. Кремлю удалось быстро завершить эту «маленькую победоносную войну», хотя российская армия и понесла потери от значительно уступающего ей в силе противника. Уже на этом этапе Кремль достиг своей главной цели — добавил российским вооруженным силам уверенности в том, что руководство страны при необходимости способно объявить войну, уверенно победить в ней и завершить ее с дипломатическим успехом. С того времени российские вооруженные силы регулярно проводили учения в районе Сочи, отрабатывая координацию совместных действий всех родов войск, что, безусловно, может пригодиться в борьбе с терроризмом, но на самом деле скорее применимо в широкомасштабных войнах, которые Россия вела в последнее десятилетие против Грузии, Украины и сирийской оппозиции. Таким образом, к началу Олимпиады в Сочи российская армия заявила о себе как об одной из наиболее подготовленных армий в мире. Это стало одним из наследий Олимпиады, на примере которого мы исследовали эволюцию современной России.

Фестиваль молодежи и спорта накануне вторжения в Крым

Исследование «Путинская Олимпиада» опубликовано через три года после Игр в Сочи. Как ее наследие повлияло на Россию? Итог Олимпийских игр в Сочи имеет историческое значение и сегодня, в 2017 году. Во время Олимпиады Россия в каком-то смысле открылась миру, она звала в гости все страны, приглашала принять участие в соревнованиях. Это был фестиваль молодежи и спорта, это было торжество оптимизма благодаря мирным состязаниям. Но на следующий же день после окончания Олимпиады мир неожиданно узнал о российском вторжении в Крым. Россия практически свела на нет все свои инвестиции, вложенные в строительство новых туристических объектов на побережье Черного моря, свела на нет идею открытия России. Вслед за Олимпиадой случился жесточайший кризис, в результате которого Запад ввел санкции против России. Это очень странная ситуация. С одной стороны, Россия сделала огромные инвестиции, стремясь стать частью мирового сообщества, и на самом деле преуспела в этом. Правда, журналисты были довольно критичны в период подготовки Игр и выражали сомнения, что все объекты будут построены вовремя, что удастся предотвратить теракты на Кавказе, что на спортивных трассах хватит снега. Иными словами, подготовка к Олимпиаде освещалась критически, но оказалось, что она была прекрасно организована и прошла без серьезных эксцессов. Это был безусловный успех Кремля, но его перечеркнуло вторжение в Крым. В итоге позитивного наследия сочинская Олимпиада не оставила, зато остались ее негативные последствия. Что в итоге? В итоге — два провалившихся проекта: Сочи, город, претендующий на статус курорта международного уровня, но без международного туризма, и захваченный Россией курортный Крым. Теперь Россия имеет два международных курорта на Черном море, которые не привлекают иностранных туристов. Это и есть печальное наследие сочинской Олимпиады — инвестиции, выброшенные на ветер. Олимпийский мегапроект обошелся России в $55 миллиардов. Конечно, граждане России и дружественных ей стран посещают Сочи, но международным курортом или туристическим объектом ни Сочи, ни Крым не назовешь. Вот вам и наследие, а вернее, последствие Олимпиады 2014 года.

Триединая политика Кремля

Авторы книги «Путинская Олимпиада» отдельно анализируют политику России в отношении стран ближнего зарубежья. Какие противоречия в данном случае кажутся наиболее выразительными? Кремль использует наработанные подходы против различных форм международных вызовов в зависимости от конфликтующих сторон. Вот как выглядела эта политика в применении к сочинской Олимпиаде 2014 года. Во-первых,

Замалчивание внутренних проблем

Кремль пытался справиться с внутренними проблемами, игнорируя либо замалчивая их, однако они все-таки привлекали международное внимание. Организаторы Олимпиады проигнорировали, что, по одной из версий, селение, находившееся на месте Сочи, когда-то было центром Черкесии и что российское завоевание черноморского побережья, завершившееся в конце XIX века, привело к массовому истреблению и изгнанию черкесов. Кремлевский подход к черкесской проблеме весьма характерен для авторитарных режимов и сродни решению Китая, проигнорировавшего проблему Тибета во время Олимпиады в Пекине в 2008 году. В отличие от России и Китая, демократические правительства Австралии и Канады избежали подобной ошибки: в церемонии открытия Олимпийских игр в Сиднее в 2000 году и в Ванкувере в 2012 году участвовали коренные народы.

Агрессия в ближнем зарубежье

Во-вторых, замалчивая внутренние проблемы, Кремль агрессивно позиционировал себя в роли политического, экономического и военного гегемона среди государств бывшего СССР. После августовской войны 2008 года в Грузии, которую я уже упоминал, Кремлю удалось локализовать конфликт, позволив европейским лидерам взять на себя миротворческую миссию и выступить посредниками между Москвой и Тбилиси. Конфликт в Южной Осетии продемонстрировал существенное изменение политики Москвы в отношении бывших советских республик и формирование новой, более решительной политики России в регионе, направленной на предотвращение дальнейшего расширения НАТО и восстановление геополитического влияния Москвы.

Осторожность с Западом

И, в-третьих, в отношении Запада Кремль проявил довольно сдержанную политику, что создало резкий контраст с агрессивным поведением России в ближнем зарубежье. Отвечая на вызовы западных стран, Москва пыталась использовать так называемую политику «симметричного ответа». Но на самом деле внешняя политика Кремля в отношении западных стран всегда оставалась асимметричной, и Москва всегда открыто демонстрировала, что готова преодолеть разногласия с Западом.

Крах триединой политики

Кремль успешно манипулировал этими тремя различными подходами в течение всех семи предолимпийских лет. Казалось, ничто не могло омрачить успеха Олимпиады — ни международные и внутренние протесты, ни даже война с соседней Грузией. Но все эти семь лет Москва совершала непоправимые политические ошибки. И в разгар Олимпиады накопившееся напряжение вырвалось самым неприглядным образом. В это время Кремль больше не мог притворяться, будто не замечает черкесского общественного движения, и в разгар Олимпийских игр Владимир Путин неожиданно выступил с обвинением в адрес США, назвав черкесский вопрос «стратегией сдерживания» России — по аналогии с ядерной программой холодной войны.

Путин внезапно исчез во второй половине Олимпиады, чтобы вместе с группой экс-генералов КГБ разработать план вторжения в Крым в день закрытия Олимпийских игр. Однако Россия не смогла завершить войну против Украины так же быстро и эффективно, как войну против Грузии за шесть лет до этого. Также Кремль не смог локализовать войну против Украины в рамках постсоветской региональной политики, и она стала международной геополитической проблемой. И что самое главное — Кремль утратил политический баланс, пересек красную линию с Западом и достиг точки невозврата после вторжения в Украину, после чего Евросоюз и США ввели санкции против России. Таким образом, семилетние маневры Кремля по разделению внутренних проблем, постсоветских амбиций и геополитической дипломатии потерпели крах в последний день международных спортивных состязаний. Вместо пьедестала олимпийских побед Россия оказалась в самом тяжелом международном кризисе со времен окончания холодной войны.

Конфликт властей с гражданским обществом, который продолжается поныне

Международное сообщество не первый год обеспокоено нарушением прав человека в России, оно пытается понять и объяснить, почему Кремль подавляет гражданские выступления. Один из вопросов, который рассматривали авторы «Путинской Олимаиады», — это роль гражданского общества. Если обратиться к истории Олимпийских игр, не только в России, но и в других странах, например, в Канаде и США, Международный олимпийский комитет часто ограждает гражданское общество от процесса организации Олимпийских игр и лишает его возможности решать, какие объекты будут построены. Часто это закрытый, недемократический, непрозрачный процесс. И Россия, конечно же, не стала исключением. Например, экологическая организация «Гринпис» предполагала, что сможет сотрудничать с российскими властями в принятии решений о том, где и как строить объекты в горных районах выше Сочи. Однако после нескольких раундов переговоров стало ясно, что мнения экологов игнорируются. Они перестали сотрудничать с властями и заявили, что Кремль не выполнил обещания провести Олимпиаду с вниманием к окружающей среде. Более того, некоторым экологам пришлось уехать из страны, чтобы избежать арестов, и их опасения были небезосновательны, так как несколько экологов действительно были заключены в тюрьму. Все это стало частью более широкого конфликта российских властей с гражданским обществом, который продолжается поныне.

Оригинал: Радио Свобода

  Павел К. Баев, Институт исследований мира, Осло

Ракетный удар США по сирийской авиабазе Эш-Шайрат в ночь на 7 апреля 2017 не стал переломным моментом в трагической гражданской войне и оказался всего лишь эпизодом в сумбурной политике самих Соединенных Штатов, но он выявил уязвимость российского военного присутствия в Сирии и  шаткость позиций России на Ближнем Востоке. Большинство региональных держав, с  которыми Россия старательно выстраивала партнерские отношения – от Турции до  Египта, и от Израиля до Саудовской Аравии – безоговорочно поддержали американскую силовую акцию, так что протесты Москвы прозвучали диссонансом. Дым от разрушенных капониров давно рассеялся, но вопрос о смысле российской интервенции, начатой в конце сентября 2015 года под оглушительный грохот пропагандистской канонады, приобрел новые оттенки, осложняющие обоснование ее целесообразности. У этого эксперимента в  «загоризонтном» проецировании силы было много параметров, включая принуждение США к стратегическому диалогу «на равных», убеждение Китая в весомости России как партнера, отвлечение внимания от военного тупика в донбасском конфликте, и  в конце концов сохранение «дружественно-диктаторского» режима Ассада.

Повороты многих событий весной 2017 года – от  катарского скандала до выборов во Франции – заставляют обратить внимание на еще один параметр российской интервенции: Давление на уязвимые точки западного анти-российского единства. Европейский Союз представлялся из Москвы бюрократией, парализованной разногласиями и сотрясаемой центробежными силами, так что для решения вопроса об отмене санкций требовался лишь небольшой толчок. Сирия должна была стать таким толчком, но оказалась наоборот стимулом к  выработке единой позиции ЕС по России. Москва пыталась одновременно продвигать диалог с Вашингтоном и использовать отступление США из Ближнего Востока, налаживать сотрудничество с Евросоюзом и усугублять его проблемы – и заигралась в единство и борьбу противоположностей.

Переплетение интересов и кризисов

Внезапное и решительное начало российской интервенции в Сирии вызвало мощный международный резонанс в октябре 2015 года и  произвело сильное впечатление на Евросоюз. Прошло несколько месяцев пока на  фоне конфликта с Турцией стало ясно, что масштаб этой интервенции ограничен и  ее воздействие на ход гражданской войны в Сирии сводится к предотвращению поражения сил режима аль-Ассада. Падение Алеппо в декабре 2016 года дало новый кратковременный резонанс, но не стало – вопреки утверждениям из Москвы – поворотным пунктом в войне, которым может оказаться падение Ракки и Мосула летом 2017 года.

Меняющиеся миграции

Российские авиаудары не привели к какому-либо увеличению потока беженцев, но они совпали по времени с огромным всплеском миграции в направлении греческих островов с турецкого побережья осенью 2015 года. Стратегия Национальной Безопасности, новая редакция которая была утверждена Президентом Путиным в последний день 2015 года, дала однозначную интерпретацию этому кризису: «Активизация миграционных потоков из стран Африки и Ближнего Востока в Европу показала  несостоятельность  региональной системы  безопасности в Евро-Атлантическом регионе, построенной  на  основе НАТО и Европейского союза» (Ст. 16).

Москва стремилась усугубить эту «несостоятельность» путем расширения связей с различными анти-иммигрантскими партиями в Европе, а  также посредством прямого давления на соседние Финляндию и Норвегию. Такое поведение вызвало нервно-негативную реакцию в большинстве европейских столиц, где звучали обвинения в использовании миграционного кризиса в качестве политического «оружия», как выразился в частности командующий ОВС НАТО в Европе генерал Филип Бридлав. В действительности же Россия не имела никаких возможностей регулировать поток сирийских беженцев, тогда как подлинным манипулятором этого кризиса была Турция.

В пылу политических страстей, возбужденных турецким «вероломством», выразившемся в уничтожении российского бомбардировщика в конце ноября 2015 года, Москва упустила важный нюанс в своих попытках использовать миграционный кризис – каждый такой шаг играл на руку Анкаре в ее переговорах с  Евросоюзом, на которых она в итоге выторговала немалые субсидии. Только когда транс-мало-азиатский коридор миграции закрылся в  результате соглашения между ЕС и Турцией по проблеме беженцев в марте 2016 года, российские дипломаты обнаружили, что они активно помогали наиболее заклятому на тот момент врагу решать его проблемы в Брюсселе. Маятник дипломатических интриг качнулся обратно в сторону Москвы уже в июле 2016 года, когда провал попытки военного переворота в Турции привел к волне репрессий и  ущемлению гражданских свобод – и к неизбежному нарастанию разногласий между Турцией и Евросоюзом. Путин выразил полную поддержку действий Эрдогана и продолжает играть на его раздражении по  поводу претензий ЕС, конструируя «ось отверженных».  

Россия при этом сама сталкивается с серьезными и  динамичными миграционными проблемами, но практически оставила попытки найти осмысленные политические решения. Новая волна миграции на Запад наиболее образованной и профессионально состоявшейся части среднего класса, настоящие масштабы которой в три-четыре раза больше официальной статистики, вообще не считается проблемой, поскольку сокращается протестный потенциал. По мере угасания озабоченности в обществе по поводу трудовой миграции из Средней Азии, которая поставила Москву на первое место в Европе по численности мусульманского населения (исключая Стамбул), были свернуты и попытки регулирования этого потока. Взрыв в метро в Санкт-Петербурге 3 апреля 2017 года, произведенный террористом-смертником из Ошского района Киргизстана, связанным с одним из  ответвлений аль-Каиды, показал новую глубину этой проблемы.        

Какой контр-терроризм?

Политическим предисловием к военной интервенции в  Сирии была речь Путина на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в которой он  предлагал строительство широкой анти-террористической коалиции. Это предложение было адресовано не арабским странам, которые были обескуражены готовностью России вступить в союз с Ираном, но главным образом европейским державам. Не  прошло и двух месяцев после начала российской операции, как Франция была потрясена взрывами и автоматными очередями при нападении группы террористов в Париже, что создало необходимость активных действий в Сирии, в том числе совместных ударов с  Россией. Этот политический императив оказался кратковременным, поскольку разразившийся вскоре российско-турецкий кризис затронул и НАТО, которая была вынуждена оказать поддержку Анкаре. На фоне этого кризиса ясно проявилась неосуществимость совместных действий России и европейских держав, нацеленная на  предотвращение распространения сирийской войны в Европу. Франция и остальные страны коалиции считали необходимым концентрацию усилий на задаче уничтожения ИГИЛ, тогда как Россия настаивала на расширенной кампании против всех мятежников, воюющих с режимом аль-Ассада, и вела войну с воздуха, не считаясь с  гуманитарными соображениями.

Ссора с Турцией была постепенно урегулирована, и с начала 2017 года Россия стала наносить больше авиаударов по целям ИГИЛ, что позволило войскам режима аль-Ассада снова занять Пальмиру, освобожденную первый раз в апреле 2016 года, но оставленную мятежникам в декабре. В этот раз было решено обойтись без концерта, тем более, что катастрофа с  самолетом Ту-154 доказала неуместность такого рода пропагандистских акций. Россия стремилась перевернуть страницу со словом «Алеппо» и начать новый раунд переговоров с европейцами о совместных действиях, но для них основная установка российской интервенции на сохранение режима аль-Ассада оставалась неприемлемой.

Эта установка подверглась некоторой корректировке по ходу выстраивания новой прото-коалиции, объединяющей Россию, Турцию и Иран, которые инициировали новый переговорный формат в Астане. Одним из условий устойчивости этого треугольника было обещание Москвы признать отряды самообороны сирийских курдов (YPG) террористической организацией, как того требовала Анкара. Взвесив за и против такого шага, и приняв во внимание тот факт, что YPG  является главным союзником США в сирийской войне, Россия продолжает политические контакты и тактическое взаимодействие с сирийскими курдами. Это вызывает серьезное раздражение в Анкаре и приводит к периодическому обострению отношений и провисанию переговоров.

Шаткость турецкой вершины треугольника показывает, что единственным надежным союзником России в сирийской кампании является Иран, при этом шиитские военизированные формирования контролируют ситуацию вокруг российских баз. Такая зависимость делает для Москвы невозможным политический вариант сближения или даже присоединения к широкой анти-ИГИЛовской коалиции, в  которой лидерство США остается центральным элементом, несмотря на все зигзаги Трампа.

Европейцы могли бы принять такую самостоятельную роль, но для них остается неприемлемым характер ее исполнения Россией. Безоговорочное отрицание Москвой ответственности режима аль-Ассада за  использование химического оружия при авиаударе по городу Хан-Шейхун в апреле 2017 года превращает ее в глазах Европы в соучастника в этом преступлении. Отмена визита министра иностранных дел Великобритании Бориса Джонсона в Москву могла бы остаться малозначительным дипломатическим эпизодом, но резкая позиция президента Франции Эммануэля Макрона не оставляет сомнений в размерах репутационного ущерба России от этого кризиса.

В пропагандистском обеспечении российской политики противодействия терроризму особый акцент был поставлен на необходимость уничтожения экстремистов исламского толка в Сирии, с тем чтобы предотвратить их  проникновение или возвращение в Россию. Логическим следствием такой постановки задачи является предоставление и даже «поощрение» свободного выезда потенциальных боевиков с Северного Кавказа на  Ближний Восток, что с неизбежностью порождает риск возвращения прошедших боевое крещение ветеранов. Этот риск пока еще не трансформировался в реальную угрозу, но нападение отряда террористов на казарму Росгвардии в  Чечне в марте 2017 года показало неготовность к ее отражению. С точки зрения европейских стран, российская политика «экспорта» кадров для ИГИЛ столь же  неприемлема, как и обеспечение стабильности путем жестоких репрессий, которые практикует режим Кадырова в Чечне. Такие практики, так же как и авиаудары по  больницам в Сирии, подрывают перспективы сотрудничества в области борьбы с  терроризмом, о приоритетности которой не устают говорить российские политики и эксперты.  

Манипуляции конфликтами вместо урегулирования

Когда в середине 2016 года иракские войска и  пешмерга (отряды иракских курдов) при поддержке американской авиации начали окружение сил ИГИЛ вокруг Мосула, для Москвы главным содержанием сирийской политики стало налаживание взаимодействия с Вашингтоном. Европейские державы не  имели ничего против свертывания многосторонних переговоров и сужения формата до  серии встреч между Сергеем Лавровым и Джоном Керри. Такое самоустранение позволяло им снять с себя ответственность за трансформацию сирийского конфликта, при том, что поток беженцев через Турцию удалось остановить. Особых иллюзий относительно результативности дипломатии двух министров в Европе не питали, но провал их договоренности по прекращению огня в  середине сентября 2016 года застал всех врасплох. Разнонаправленность ближайших задач России и США и невозможность доверия были вполне очевидны для подчеркнуто сторонних европейских наблюдателей, но отсутствие альтернативного формата делало позицию невмешательства некомфортной.

В этот момент срыва дипломатических усилий, в  центре внимания оказалась «битва за Алеппо», которую Москва в течение многих месяцев использовала не как решающий фронт боевых действий, а как удобный пункт для давления на переговорах, где каждая новая серия авиаударов подталкивала США к новым компромиссам. Развал двустороннего формата означал, что Россия перегнула палку с этой слишком прямолинейной тактикой. Бомбардировки жилых кварталов характеризовались западными комментаторами не иначе, как «варварские», многие европейские политики заговорили о «военных преступлениях», а в Германии стали даже  обсуждаться параметры новых санкций, хотя поддержка режима санкций, введенного из-за войны в Украине, размывалась. Французский президент Франсуа Олланд посчитал возможным заявить с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН, что сирийская трагедия должна быть остановлена, но попытка Франции зафиксировать лозунг «Довольно» в резолюции Совета Безопасности была остановлена российским вето – и не получила продолжения.

В Москве тем не менее появилось понимание, что возмущение российской интервенцией может зайти слишком далеко, и была проявлена готовность к де-эскалации, зафиксированная в нескольких односторонних инициативах по прекращению огня. Эти краткосрочные паузы принесли мало облегчения осажденному Алеппо, но позволили российскому руководству сбить волну протестов и подготовить следующий рычаг давления. Авианосец Адмирал Кузнецов давно готовился к боевому походу, и в ноябре он наконец отправился из Баренцева моря в Средиземное. Расчет был на демонстрацию флага европейским странам, у которых, в отличие от США, не осталось боевых кораблей такого класса, но общее впечатление оказалось ниже среднего. Испания и даже Мальта отказались дать разрешение на дозаправку российского флагмана, дым из трубы которого стал информационным поводом для многих комментариев. Комплекс ракетного оружия П-700 Гранит уступает более современным крылатым ракетам Калибр, которые российские эксперты считают ответом на  американские Томагавки, а крыло палубной авиации лишь символически усилило группировку ВКС на базе Хмеймим, и при этом потеряло два самолета (МиГ-29К и  Су-33) из-за отказа финишеров. Теперь Кузнецову предстоит длительный ремонт, так что арсенал инструментов проецирования силы существенно опустел еще до сокращения военных расходов.

Неудача с походом авианосца возможно стала одним из побудительных мотивов к развертыванию решительного наступления на Алеппо, и  к середине декабря сопротивление было окончательно сломлено. В европейских столицах, и тем более в Вашингтоне наличествовала готовность перевернуть эту страницу, но возобновление женевских переговоров оказалось малоосмысленным. Решение Москвы запустить новый формат сирийских переговоров в Астане без участия Запада стало сюрпризом для большинства вовлеченных в конфликт региональных и мировых держав, которые имели все основания для индифферентно-скептического отношения, превалирующего и до сих пор. Для Москвы стало необходимым доказать состоятельность изобретенного формата, и трудно-осуществимое соглашение о «зонах де-эскалации» стало основой такого доказательства. Проблема даже не в том, что каждодневные нарушения с  неизбежностью подорвут эту попытку локализовать гражданскую войну. Россия создала себе более масштабную проблему переформатировав решаемую задачу убедить Запад в том, что без нее сирийский кризис регулированию не  поддается, в сверх-задачу добиться окончания войны без участия Запада, которая решения не может иметь в принципе.

Перспективы всегда в тумане, но к переменам никто не готов

Решение на интервенцию в Сирию было принято в  Москве на основе большого набора плохо совместимых целей и задач, которые за  полтора года боевых действий существенно трансформировались, так что в  настоящее время операция находится в стадии неопределенности, без ясной стратегии достижения победы и без плана свертывания. Необходимость переосмысления результатов и разработки вариантов выхода из тупика, в котором растущие затраты накладываются на высокий риск, вполне очевидна, но геополитические амбиции и  неготовность военного командования и политического руководства допустить саму возможность серьезных просчетов задают установку на продолжение авиационных ударов и упрочение военного присутствия.

Одним из конкретных результатов этого эксперимента в проецировании силы стала неудача в попытках наладить совместное управление сирийским конфликтом с Евросоюзом, с тем, чтобы сократить поддержку антироссийского курса и ослабить режим санкций. Попытки Москвы использовать миграционный кризис в конце 2015 года оказались контр-продуктивными и были свернуты в течение 2016 года. Настойчивые предложения объединить усилия в  борьбе с ИГИЛ продолжают обсуждаться на высшем уровне, но для европейских держав стали очевидными результаты боевых действий против всех вооруженных формирований, сражающихся против режима аль-Ассада, как против террористических группировок. Ответственность Москвы за применение химического оружия в апреле 2017 года сделала совместные действия практически невозможными.

В Москве продолжают делать ставку на то, что массированная поддержка режима аль-Ассада снимет все вопросы относительно его устойчивости. Путин стремится убедить европейских лидеров (равно как и  Эрдогана), что «законное» правительство аль-Ассада является единственной альтернативой хаосу и развалу государства. В декларативной политике США и ведущих европейских держав требование отстранения аль-Ассада от власти действительно снято, но неприемлемость этого режима, считающегося виновным в преступлениях против человечества, остается непреложным моментом. Вопрос заключается в том, как уже привычный расклад сил и ставки основных участников затяжной войны изменятся после ожидаемого поражения ИГИЛ в двух ключевых сражениях – за Мосул и Ракку.

Смена администрации США не изменила установки на  нанесение решительного удара по ИГИЛ в этих центрах, но поставила новые вопросы о наличии в Вашингтоне стратегии дальнейших действий. Представляется вполне вероятным вариант снятия с себя руководством США всякой ответственности за  послевоенную реконструкцию Ирака, и тем более – Сирии. Нельзя исключать даже  такого зигзага, когда аль-Ассад будет переквалифицирован в «естественного союзника» в борьбе с терроризмом и станет ключевой фигурой в механизме умиротворения Сирии. У Москвы есть основания полагать, что при таком повороте американской политики европейцы будут вынуждены оставить позицию «морального превосходства» и вернуться к циничному, но эффективному манипулированию марионеточными группировками.

Поскольку апрельский ракетный удар не получил продолжения, а ближневосточное турне Трампа привело лишь к раскручиванию кризиса вокруг Катара, вопрос о готовности США нести бремя лидерства в ближневосточном регионе вызывает все больше сомнений.  В Кремле эти сомнения трансформируются в расчет на  отступление США, что подталкивает к переформатированию интервенции в Сирии в  долговременное военное присутствие, несмотря на затраты и потери. Базы в  Латакии и Тартусе важны не только как инструмент воздействия на развитие событий на сирийско-иракском театре войны, но и как средство манипуляции транс-атлантическими противоречиями. Одним из узлов этих противоречий уже в  ближайшей перспективе может стать Иран, поскольку Трамп настроен аннулировать сделку по ядерной программе, а  европейцы настаивают на развитии диалога и полной отмене санкций, в особенности после победы Хасана Рухани на майских выборах. Другим фокусом разногласий является Ливия, где Евросоюз продвигает план мирного урегулирования, а у России есть способы его торпедировать, не ввязываясь в новую интервенцию. Игра на противоречиях и конфликтах часто дает результат при небольших затратах, особенно если риск для материальных интересов невелик, но в ближневосточной политике России амбиции и прагматизм ставят несовместимые задачи, а шаги по  опасным пескам часто диктуются желанием отвлечь внимание от еще более опасных болот.    

Оригинал: ПОНАРС Евразия

Николай Соков, Миддлберийский институт международных исследований, США

В  конце 2015 и начале 2016 года Россия продемонстрировала в ходе сирийской кампании, что у нее появилась возможность наносить высокоточные неядерные удары по целям, расположенным в тысячах километров от ее границ. Готовность Москвы применять этот новый военный потенциал для достижения своих внешнеполитических целей является вызовом для монополии Запада на глобальное проецирование силы, существовавшей со времен окончания Холодной войны. Западу становится все сложнее не замечать очевидный прогресс российской программы перевооружения. Вашингтону придется делать сложный выбор между конфронтацией и сотрудничеством с Россией, а также между совместным с Москвой контролем над вооружениями и новой гонкой вооружений. Российский неядерный потенциал пока еще уступает западному, но чем больше Москва сокращает отставание, тем меньше она будет склонна учитывать западную озабоченность по данному вопросу.

Россия наверстывает отставание

Американская кампания во Вьетнаме и советская в Афганистане продемонстрировали на практике ограничения, присущие традиционным неядерным силам, сходными по классу с теми, что применялись в ходе Второй мировой войны. В ходе обоих конфликтов советские и американские войска понесли неприемлемо высокие потери. Обе войны сопровождались чрезмерным уровнем жертв среди мирного населения и разрушений гражданской инфраструктуры. Обе тянулись намного дольше, чем первоначально предполагалось, и ни одна из них не окончилась убедительной победой. В  результате мировая политика впервые за несколько веков практически лишилась своего важнейшего силового компонента. Как сказал бы Карл фон Клаузевиц, война перестала быть продолжением политики иными средствами. Однако «мирный период» оказался недолгим. Война в Персидском заливе в 1991 году показала, что высокоточное неядерное оружие позволяет получить нужный военный результат ценой довольно небольших потерь, жертв среди мирного населения и разрушений гражданской инфраструктуры. Передовое западное оружие впоследствии применялось в ходе нескольких конфликтов: на Балканах в середине 90-х, в Косово в 1999 году, в Афганистане начиная с 2001 года, в ходе второй войны в Ираке в 2003 году и в Ливии в 2011 году. Однако теперь, как показали российские удары ракетами большой дальности по целям на территории Сирии, квазимонополия США и их союзников на «современное» применение военной силы, просуществовавшая четверть века, подходит к концу.

Традиционно снисходительное западное отношение к российским попыткам создать современное неядерное оружие большой дальности вполне объяснимо. Москва вела разговоры о создании высокоточных ракет с неядерными боеголовками как минимум с 2000 года, однако сроки их принятия на вооружение постоянно отодвигались. Первых конкретных успехов в данной области Россия наконец добилась лишь в 2013-2014 году. Западным экспертам следовало более внимательно отнестись к серии заседаний российского руководства под председательством В.В. Путина в конце 2013 года, на  которых обсуждались вопросы неядерного сдерживания. О деятельности в таких вопросах обычно объявляется публично только тогда, когда успех соответствующих программ практически гарантирован. В общем и целом, оружие, созданное в России, примерно соответствует тому, что США имеют на вооружении последние 20 с лишним лет. Тот факт, что Россия овладела соответствующими технологиями, сам по себе очень важен — однако еще важнее, что Москва уже применила свое новое оружие на практике в ходе сирийского конфликта.

На  нынешнем технологическом уровне новых российских систем фактор географии больше благоприятствует России, чем США. Это особенно очевидно в отношении нынешних «горячих точек», большинство из которых расположены в Евразии, т.е. намного ближе к России, чем к США. Таким образом, Россия может применять свое новое оружие быстрее, чем США, и с меньшими для себя затратами. Причин тому несколько:

· У США на развертывание платформ, несущих соответствующее оружие, в предполагаемом районе применения обычно уходит несколько недель. Таким образом, применить свой имеющийся потенциал Вашингтон может лишь со значительной задержкой. Россия же находится намного ближе к потенциальным целям; это уже было показано на примере Сирии. Она может запустить современные ракеты со своей собственной территории или с кораблей и подлодок в собственных территориальных водах. Таким образом, Россия имеет преимущество над США в оперативности применения такого оружия. При этом Москва продолжает укреплять Каспийскую флотилию, состоящую в основном из малых кораблей, а также наращивать количество дизельных подводных лодок Черноморского флота. Эти корабли и подлодки оснащены крылатыми ракетами морского базирования большой дальности. В России также становится на вооружение большая серия фрегатов, оснащенных такими ракетами. Таким образом, практически вся Евразия вскоре окажется в пределах досягаемости новых российских ракет.

· Чтобы получить возможность оперативно наносить удары высокоточными неядерными средствами по целям в любой точке планеты, США нужны дорогие и долгосрочные программы — в  т.ч. программы разработки гиперзвуковых крылатых ракет с очень большой дальностью. В России такие программы тоже ведутся, однако в большинстве ситуаций ей будет вполне достаточно средств намного меньшей дальности, которые можно поставить на вооружение относительно быстро и дешево. К примеру, недавно появились сообщения об успешных испытаниях российской гиперзвуковой крылатой ракеты Циркон, имеющей дальность 400 км.

· США пришлось отказаться от планов оснащения стратегических ракет неядерными боеголовками, поскольку при запуске по целям практически в любой точке Евразии эти ракеты полетят в сторону России и Китая, либо будут пролетать над их территорией. Риск неправильного прочтения ситуации в Москве и Пекине был справедливо оценен как неприемлемо высокий. А  вот российские стратегические ракеты с неядерными боеголовками можно запустить по вероятным целям таким образом, чтобы они не полетели в сторону США. В этой связи Москва, к примеру, уже начала разработку новой жидкостной межконтинентальной баллистической ракеты, способной нести как ядерные, так и неядерные боеголовки, с использованием уже существующих технологий и наработанного десятилетиями опыта создания таких ракет.

Кроме того, между создающимся российским арсеналом неядерных высокоточных средств и соответствующим американским потенциалом существует еще несколько важных отличий:

· В силу давно установившейся традиции Россия предпочитает ракеты наземного базирования. В этой категории вооружений у нее имеется система Искандер с заявленной дальностью 500 км. По некоторым оценкам, для оснащенный крылатыми ракетами версии этой системы реальная дальность может достигать 700 км и выше. В России также существуют уже упомянутые планы создания МБР, способной нести неядерные боеголовки. Наконец, поступают неподтвержденные сообщения о проведении испытаний российской крылатой ракеты наземного базирования средней дальности. На основании этих сообщений США обвиняют Москву в нарушении Договора по РСМД от 1987 года.

· У России имеется более широкий выбор платформ. К их числу относятся, к примеру, малые надводные корабли и дизельные подводные лодки. Россия даже располагает пусковыми установками крылатых ракет морского базирования, замаскированными под стандартные транспортные контейнеры для морских и наземных перевозок. Отследить такие пусковые установки будет практически невозможно.

· Россия наращивает точность старых вооружений еще советской разработки, демонстрируя таким образом склонность к быстрым и дешевым решениям. К примеру, в Сирии ей удалось значительно повысить точность неуправляемых бомб, применяемых с самолетов Су-24, путем более точного позиционирования самих самолетов и расчета момента сброса бомбы.

· Наиболее важное различие заключается, видимо, и в разной роли ядерных и неядерных потенциалов России и США. В США с начала 90-х годов упор смещался на неядерный потенциал в связи с сокращением роли, отводимой ядерному оружию. Иными словами, американский неядерный потенциал частично заместил собой ядерный. Москва поначалу заявляла об аналогичных намерениях, однако со временем ее подход, похоже, изменился. Есть основания полагать, что сейчас она , рассматривает свой неядерный потенциал как дополнение к ядерному. Все новые российские системы доставки способны нести оба типа боеголовок — как ядерные, так и неядерные — в зависимости от поставленной задачи.

Неядерные задачи

В России неядерным вооружениям большой дальности отводится две основных роли. Во-первых, они являются средством неядерного сдерживания. Эта роль была отражена в последней редакции российской Военной доктрины в качестве инструмента сдерживания в отношении применения силы Соединенными Штатами и НАТО. В прошлом — к примеру, в доктрине 2000-го года — эта задача отводилась ядерному оружию, однако сдерживание противника угрозой ограниченного применения ядерного оружия звучит не слишком убедительно. Кроме того, уже в те годы Москва официально заявляла, что ее стратегия сдерживания предусматривает опору на ядерное оружие лишь в качестве временного решения, пока не будет завершена модернизация российского неядерного потенциала. Россия объявила о создании такого потенциала в 2013 году и продемонстрировала его в действии в 2015.

Если внимательно присмотреться к новому российскому потенциалу, становятся яснее недостатки натовского военного планирования (по крайней мере в его открытой части). Стратегия НАТО — в частности, в области обороны балтийских республик (например, развертывание небольшого количества дополнительных батальонов и размещение тяжелого вооружения) — основана на предположении, что Россия применит ту же тактику, что и в Украине. Еще один сценарий, прорабатываемый НАТО — это вторжение российских войск через Сувальский коридор в Польше. Этот сценарий — копия сценария Холодной войны, предполагавшего вторжение советских войск через Фульдский коридор. Все эти сценарии игнорируют способность России наносить удары по целям не только в Польше и балтийских государствах, но и практически по всей Европе без пересечения государственных границ российскими войсками. Это дает России возможность срывать развертывание натовских подкреплений, а также уничтожать центры связи и ударные средства НАТО. Подобные удары могут производиться с воздушных платформ, многоцелевых ядерных подводных лодок и даже развернутых в Черном море дизельных подлодок, несущих крылатые ракеты (в последнем случае дальности российских крылатых ракет будет достаточно, чтобы нанести удар по Лондону).

Тем не менее, Россия явно понимает рискованность вступления в прямой конфликт с НАТО. Ее стратегия делает упор на сдерживание, а не наступательные действия. Перед средствами, развернутыми в Калининградской области, по-видимому ставятся преимущественно региональные (или даже локальные) задачи, такие как блокирование натовских сил и противовоздушная оборона. При этом, что интересно, модификации российских дизельных подводных лодок, оснащенные крылатыми ракетами, не поступают на вооружение Балтийского флота.

Следует также упомянуть, что в российской стратегии в отношении НАТО присутствует значительный компонент, предназначенный исключительно для внутрироссийского потребления. Тщательно контролируемое повышение напряженности в отношениях с НАТО, достигаемое к тому же без особых затрат (путем пролета российских военных самолетов вблизи натовских границ, а  также агрессивного поведения в отношении натовских кораблей и самолетов), является продуманной Кремлем стратегией сплочения россиян вокруг руководства страны перед лицом внешнего противника.

Второй задачей, которую призван выполнять российский неядерный потенциал — причем задачей с далекоидущими последствиями — является ограниченное использование силы в случае конфликтов с третьими странами (т.е. помимо США и членов НАТО). Современные высокоточные неядерные средства большой дальности могут применяться в сценариях, подобных действиям США на Ближнем Востоке и на Балканах. Выход России на новый уровень неядерного потенциала имеет серьезные последствия для многих государств, особенно ее ближайших соседей. Им теперь придется учитывать наличие у Москвы более широкого диапазона сил и средств, чем в прошлые годы.

Для самой России наибольший интерес в этой связи представляет, вероятно, Ближний Восток. Здесь для Москвы имеются как серьезные угрозы (в т.ч. воинствующий исламский экстремизм и растущая нестабильность), так и значительные возможности. Сейчас регион находится в состоянии, близком к хаосу, что дает Москве свободу действия, возможность опираться на гибкие региональные альянсы и поддержку со стороны региональных сил. Россия уже воспользовалась военными базами в Сирии и Иране. Развертывание новых российских ударных средств (крылатые ракеты, бомбардировщики, и крылатые ракеты морского базирования на Каспийском и Черном морях) явно указывает то, основным предполагаемым регионом использования этих средств является не Европа, а  Ближний Восток. Если России удастся стабилизировать ситуацию в Сирии, то в дальнейшем она сможет использовать этот успех в качестве трамплина для укрепления своего статуса и влияния по всей Евразии.

Окно возможностей (или необходимости)

Как ни парадоксально, наиболее серьезным вызовом для интересов США и их союзников является не новый российский потенциал, а нежелание Вашингтона признавать его очевидное стратегическое значение. Мало кто в Вашингтоне психологически и политически готов принять тот факт, что демонстрация Россией нового уровня своих неядерных возможностей означает: 1) скорую потерю Западом монополии на активное использование военной силы в поддержку внешней политики; 2) коренное изменение ситуации на глобальной «шахматной доске»; и 3) необходимость корректировки глобальных и региональных стратегий. Осязаемым предвестником грядущих перемен является срыв Москвой всей американской стратегии в Сирии.

Запустив ракеты по целям в Сирии, Россия провела важную демонстрацию своего нового потенциала. Однако для выхода этого потенциала на полноценный уровень и масштаб понадобится несколько лет. Судя по заявлениям российского военного руководства, новые оружейные системы РФ должны достигнуть зрелости примерно к 2022 году. При этом России как минимум придется наработать намного большее количество платформ и самого оружия, чем у нее имеется на данный момент. За недолгий период применения Москвой своих крылатых ракет морского базирования в Сирии в 2015-2016 годах российские запасы таких ракет оказались истощены (хотя нужно отметить, что само применение было довольно интенсивным).

Кроме того, наличие ударных неядерных средств является лишь одним из элементов полноценного неядерного военного потенциала. Необходимы также полностью интегрированные средства управления, разведки, обнаружения целей и т.д. С  наибольшими сложностями Россия, по-видимому, столкнулась в области создания космического компонента своего разведывательно-ударного комплекса. Вероятно, именно по этой причине разработка соответствующих программ затянулась. На  полноценное развертывание данного компонента может уйти еще примерно семь лет; Западу данный период следует считать окном возможностей. Вашингтону и НАТО следует внести коррективы в свои стратегии с четким пониманием того, что возврат к статусу-кво невозможен. У России очевидным образом растут возможности по применению военной силы для достижения своих внешнеполитических целей, и она будет пользоваться этими возможностями без особых колебаний.

Выводы

Есть основания полагать, что нынешняя российская конфронтация с НАТО укладывается в рамки характерной для российского руководства тактики: Москва отвлекает внимание и ресурсы Запада от своих истинных целей демонстративными действиями в регионе, где дальнейшие российские шаги на самом деле маловероятны. Хотя Россия продолжит наращивать свой неядерный потенциал сдерживания в отношении НАТО и Европы, настоящая «игра» будет идти на большом Ближнем Востоке и в Южной Азии, где у Москвы значительно более высокие шансы на успех.

Возможно, наиболее серьезным вызовом для Запада станет тот факт, что создаваемый Россией неядерный потенциал не ограничен никакими режимами контроля над вооружениями. Фактически, Москва вольна разрабатывать практически любые средства и разворачивать их любым способом, в любом регионе, в неограниченных количествах. По мере наращивания арсенала соответствующих вооружений и связанных с ними средств (особенно в области сбора и обработки данных о целях для нанесения ударов) российский неядерный потенциал будет приобретать все более важное значение для сопредельных регионов, особенно для Европы и Ближнего Востока.

В течение более чем 20 лет США успешно сопротивлялись попыткам России настоять на включении неядерных вооружений большой дальности в рамки переговоров о контроле над вооружениями. Такая политика соответствовала интересам Запада, пока он сохранял за собой монополию на подобные средства (хотя при этом такая тактика вынуждала Россию больше полагаться на свой ядерный арсенал). Но поскольку эта монополия подходит к концу, наличие пробела в режимах контроля над вооружениями скоро станет контрпродуктивным для самого Запада. Смена устоявшейся за прошедшие десятилетия позиции будет сложной и политически спорной, но это единственный надежный способ поставить под контроль растущий российский неядерный потенциал, даже  если для этого придется принять аналогичные правила и ограничения на западные (особенно американские) вооружения. Новый режим должен распространяться не только на существующие, но и (что еще более важно) на будущие системы, которые сейчас находятся на стадии НИОКР. Прежде всего это относится к гиперзвуковым системам.

Хотя некоторые аспекты, характерные для соперничества США и СССР в странах «третьего мира» в 1970-х годах вновь стали актуальны, масштаб данного вызова на это раз гораздо скромнее. Россия больше не стремится распространить коммунистическую идеологию по всему миру. Это дает лучшие шансы на достижение взаимоприемлемых договоренностей между Востоком и Западом, хотя контуры «игры» при этом становятся менее четкими и стратегически более сложными. Тем не менее, выход России на новый уровень неядерного потенциала влечет за собой негативные последствия; Вашингтону придется принимать неприятные, сложные и четко выверенные решения. Превосходство в области неядерных вооружений, которым Запад обладал последние 25 лет, исчезает, и скоро понадобится делать выбор. Чем ближе Россия подходит к приобретению полноценного потенциала в данной сфере, тем менее склонна она будет идти на уступки.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Мария Попова, Университет Макгилл, Канада

После победы Евромайдана реформа судебной системы и борьба с коррупцией стали одними из важнейших приоритетов для новой украинской власти – по крайней мере на словах. На деле же, несмотря на принятие ряда соответствующих законов и конституционных поправок, а также создание ряда новых антикоррупционных институтов, прорыва в этой критически важной области пока не произошло. Прошло уже три года, но украинская судебная власть так и не стала по-настоящему независимой от политиков, а доверие к ней со стороны простых украинцев упало до самого низкого уровня за всю историю. Эффективная кампания по борьбе с коррупцией так и не началась. Может ли ЕС подтолкнуть Украину к столь необходимым реформам? Может ли он помочь украинцам отличить реальные реформы от их имитации? В этом может оказаться полезным европейский Механизм сотрудничества и верификации (МСВ), который небезуспешно применялся Евросоюзом в Болгарии и Румынии. Этот инструмент вполне реально адаптировать для применения и в Украине.

Реформаторы и имитаторы

Почему в Украине так много разговоров о реформах, но при этом так мало результатов реформ? Одна из  возможных причин – это то, что игроки, искренне стремящиеся продвигать антикоррупционные и судебные реформы (т.е. истинные реформаторы) проигрывают борьбу с игроками-имитаторами, лишь на словах декларирующими приверженность таким реформам в угоду требующему перемен электорату и международным институтам.

Реформаторам с большим трудом удается добиться хоть каких-то результатов; они постепенно отодвигаются на обочину украинской политики. А вот имитаторы лишь изображают приверженность целям Евромайдана, продолжая при этом пользоваться плодами коррупции и  зависимой от политиков судебной системы. Личные интересы и стремление к власти тормозят прогресс; имитаторы понимают, что в их интересах сохранение статуса-кво. Может ли ЕС усилить в этой борьбе истинных реформаторов, выводя на  чистую воду и ослабляя влияние имитаторов?

Возможности ЕС  небезграничны. Любые усилия по обеспечению верховенства права неизбежно столкнутся с естественными препятствиями. Определенные ограничения накладывает сама природа европейских механизмов, предполагающих поощрения в обмен на  выполнение обязательств страной-партнером, а также специфическая ситуация в  самой Украине. Тем не менее, ЕС может придать стимул украинским реформам. Опыт продвижения реформы судебной системы и борьбы с  коррупцией в Болгарии и Румынии несет в себе целый ряд уроков для Украины. В  частности, к украинской ситуации вполне можно адаптировать Механизм сотрудничества и верификации (МСВ), применяемый Евросоюзом в Болгарии и Румынии с 2007 года. С помощью подобных инструментов Брюссель может предоставить определенную политическую протекцию украинским реформаторам, которые неизбежно подвергаются атакам со стороны правящих элит, чьи личные интересы оказались под угрозой. Опыт Болгарии и Румынии показывает, что наивысшим приоритетом для ЕС  должны стать определение и защита истинных реформаторов в органах прокуратуры, а не в судах или в Министерстве юстиции. Этот опыт также показывает, что рост числа всевозможных новых институтов, которым доверены различные аспекты борьбы с коррупцией, лишь помогает имитаторам избежать ответственности, обвиняя в  собственных провалах институциональных конкурентов. А вот чего ЕС совершенно однозначно не сможет сделать – так это создать истинных украинских реформаторов из ниоткуда с помощью свой «мягкой силы», или заставить имитаторов действовать так, словно они истинные реформаторы.

С чем связана сложность реформ?

От европейских усилий по  продвижению реформ, направленных на обеспечение верховенства права в Украине, не стоит ожидать чудес. Независимые суды невозможно создать с помощью конструирования новых институтов. Сравнительное исследование институтов судебной власти показало довольно слабую корреляцию между наличием институтов, следующих якобы «наилучшей практике», и фактической независимостью и самостоятельностью судебных органов. В сфере борьбы с коррупцией имитаторам не составит труда изобразить бурную реформаторскую деятельность, проводя непрофессиональные уголовные расследования и направляя недоработанные уголовные дела в суды. После этого никто не понесет конкретной ответственности за отсутствие результатов, поскольку судьи, прокуроры и Минюст смогут перекладывать ответственность за  провал борьбы с коррупцией в политике друг на друга.

Ситуация дополнительно осложняется тем, что у ЕС нет единой позиции по поводу того, как должна выглядеть эффективная судебная система, или какие подходы к борьбе с коррупцией наиболее эффективны. Как известно, в Евросоюзе довольно высок уровень институционального разнообразия. Прийти к согласию относительно методов оценки состояния борьбы с коррупцией и прогресса в продвижении к верховенству права странам ЕС удалось прийти лишь в 2011-м году. Усилия по созданию Европейской прокуратуры, которая имела бы  полномочия во всех странах Евросоюза, пока не увенчались успехом. Не существует и общего свода законодательных актов в сфере верховенства права и борьбы с  коррупцией, который Евросоюз мог бы продвигать в Украине. В этой связи программы выполнения заранее согласованных обязательств перед ЕС в данной сфере в обмен на определенные стимулы показали сомнительную эффективность в странах Центральной и Юго-Восточной Европы.

Наконец, Украине не  предоставлена четкая перспектива членства в ЕС, и поэтому она не обязана выполнять условия, обычно выдвигаемые кандидатам. Это ограничивает эффективность усилий Евросоюза на украинском направлении.[1] Украинские игроки, от которых зависит успех антикоррупционных и судебных реформ, не могут оправдать краткосрочный ущерб от подобных реформ для своих личных интересов долгосрочными выгодами будущего членства в Евросоюзе. Кроме того, сама проблема коррупции в Украине имеет большие масштабы, чем в  постсоветских странах, уже вступивших в ЕС. Здесь реформаторы-антикоррупционеры сталкиваются с очень глубоко укоренившимися коррумпированными элитами, которые не сдадут своих позиций без боя. При этом украинские суды демонстрируют явную склонность к работе на службе у коррумпированных политиков, так что здесь перед реформаторами стоит особенно сложная задача.

Что может сделать ЕС, чтобы подтолкнуть Украину к верховенству права?

Адаптировать и применить Механизм сотрудничества и верификации (МСВ) в Украине

Когда Болгария и Румыния вступили в ЕС в 2007 году, Брюссель опасался, что обе страны не соответствуют копенгагенскому критерию верховенства права. В результате для них была разработана дорожная карта судебной реформы и антикоррупционных мер, которую они должны были претворять в жизнь и после вступления в ЕС. Для мониторинга выполнения этих шагов Брюссель ввел механизм МСВ. В рамках этого механизма к каждой из  двух стран была приставлена команда экспертов Европейской комиссии, которым было поручено каждые полгода подавать промежуточные отчеты о выполнении программ. Эксперты регулярно посещали Румынию и Болгарию, где они проводили встречи с широким кругом представителей правительства, судебной системы и  гражданского общества. Они запрашивали и анализировали данные от многих местных институтов – к примеру, о количестве открытых за прошедший период уголовных дел по подозрению в коррупции, о количестве судей, подвергшихся дисциплинарным взысканиям со стороны высших судебных органов, а также данные от  неправительственных организаций о случаях незаконного преследования судей. В  сфере борьбы с коррупцией эксперты отслеживали продвижение соответствующих уголовных дел через суды.

Использовать инструмент МСВ, чтобы отличить реформаторов от имитаторов

В Болгарии и Румынии уровень сотрудничества между различными местными игроками стал показателем их  приверженности реформам. Реформаторы демонстрировали намного более высокий, чем имитаторы, уровень транспарентности и готовности делиться информацией о своей работе. Они рассматривали каждый приезд миссии МСВ как возможность для передачи ценных сведений и ноу-хау для усовершенствования стратегии реформ в стране. Они всегда выступают за продление действия инструмента МСВ, поскольку считают, что этот инструмент помогает им в достижении намеченных целей. А вот имитаторы относятся к миссиям МСВ скептически. Они зачастую пытаются сделать вид, что определенные реформы уже завершены и необходимость в дальнейшей работе МСВ отпала. Отличить реформаторов от имитаторов – это важнейший первый шаг к  эффективному мониторингу хода реформ. Евросоюзу следует отдать должное в том, что он откорректировал свои стратегии, чтобы помочь истинным реформаторам. К  примеру, когда в Румынии в 2013 году шел процесс избрания нового главы Национального антикоррупционного управления (DNA), ЕС настоял на назначении на эту должность Лауры Ковеси, которая к тому времени уже зарекомендовала себя как представитель истинных реформаторов.

Предоставить реформаторам политическую защиту

Под представителями лагеря реформаторов в правительстве всегда шатаются кресла. Политические элиты, чьи коррумпированные интересы они ущемляют своими реформами, постоянно пытаются заменить их удобными людьми. ЕС может помочь в данной ситуации, четко дав понять руководству страны, что подобное поведение недопустимо и будет иметь последствия. В случае с Румынией ЕС так поступал не раз и не два. В 2008 году послы стран ЕС и представитель ЕС в Бухаресте оказали мощное давление на  румынское правительство, чтобы оно переназначило еще на один срок руководителя Национального антикоррупционного управления (DNA) Даниела Морара. Работа Морара неоднократно получала высокую оценку в  отчетах МСВ, однако сам он подвергся серьезной атаке со стороны входящих в  правящую коалицию партий. Без поддержки ЕС Морара наверняка бы уволили. По мере активизации работы DNA – под руководством сперва самого Морара, а затем сменившей его Лауры Ковеси – румынские политики начали открыто обвинять управление в превышении своих полномочий. Было предпринято несколько попыток эти полномочия урезать. Однако в отчетах МСВ (а также, по разным сообщениям, и напрямую) ЕС дало понять румынскому руководству, что подобные шаги неприемлемы. В итоге DNA сохранило свои полномочия в полном объеме.

Признать, что ЕС не в состоянии контролировать процесс реформ в Украине, поскольку не  вполне понимает, кто в стране реформаторы, а кто — имитаторы

К настоящему времени реформаторов уже вытолкнули из украинской Генеральной прокуратуры. Продолжается атака на реформаторов, работающих в различных министерствах и ведомствах. Двоих заместителей генерального прокурора, Виталия Касько и Давида Сакварелидзе, уволили; против них также открыли уголовные дела. Сергей Лещенко, один из  ведущих борцов с коррупцией среди народных депутатов, находится под пристальным вниманием Генеральной прокуратуры. Если бы у ЕС имелся в Украине инструмент, подобный МСВ, то Брюссель смог бы сформировать собственное суждение о том, являются ли Касько, Сакварелидзе и Лещенко реформаторами и следует ли оказать им поддержку.

Добиваться назначения реформаторов в Генеральной прокуратуре

Один из румынских и  болгарских уроков антикоррупционных реформ заключается в том, что наличие реформаторов в Генеральной прокуратуре может оказать наиболее позитивное влияние на эффективность антикоррупционной кампании. Ведь именно они могут расследовать дела по обвинениям в коррупции и передавать их в суд. При этом прокуроры-реформаторы подают такие дела, которые ведут к обвинительным приговорам — а имитаторы реформ подают судьям наспех слепленные обвинения со  множеством нарушений, по которым даже реформаторски настроенный судья не  отправит коррупционера в тюрьму. Работу румынского управления DNA высоко оценило и ЕС, и гражданское общество самой Румынии за его способность доводить дела против влиятельных политиков и  олигархов до обвинительного приговора. Именно такой приговор вынесен по 90% дел, переданных управлением в суд. В Болгарии ситуация иная: болгарская прокуратура в отчетах МСВ часто подвергается критике за недостаточную открытость и отсутствие искреннего стремления к борьбе с коррупцией в политике. Находясь под мощным давлением Евросоюза, который требует результатов, болгарская прокуратура передала в суд приблизительно такое же количество дел против высокопоставленных чиновников, представителей организованной преступности и крупных бизнесменов, что и румынская. Однако пока-что она не  добилась ни одного окончательного обвинительного приговора.

Пытаться выявить имитаторов реформ среди судей будет пустой тратой времени, если сперва не  поставить реформаторов во главе Генеральной прокуратуры Украины. Судьи могут выносить приговор только на основании доказательств, представленных им прокурорами. Если среди судей есть имитаторы, которые отказываются выносить обвинительные приговоры по политическим или коррупционным мотивам, то реформаторы в  прокуратуре рано или поздно выведут таких имитаторов на чистую воду, и сделают так, чтобы другим судьям было неповадно. Именно так и случилось в 2010-2012 году в Румынии, когда ряд судей, вынесших оправдательные приговоры или закрывших уголовные дела против коррупционеров, сами стали фигурантами уголовных дел по подозрению в коррупции. Сами же судьи ничего не могут поделать с коррупцией в рядах прокуроров, поэтому поддержка реформаторов среди судей должна иметь менее высокий приоритет для ЕС. Кроме того, Евросоюзу было бы  легче добиться своих целей, если бы реформатор стоял также и во главе Министерства юстиции (хотя можно обойтись и без этого). Реформаторски настроенный министр юстиции может вносить в парламент и добиваться принятия качественных законов, а также работать над созданием более эффективных институтов. Именно так поступал болгарский министр юстиции Христо Иванов в  2014-2015 году. Тем не менее, судебная система не сможет показать серьезных результатов, если имеются имитаторы на уровне судов. Даже хорошие законы всегда можно обойти, если сотрудники институтов, следящих за выполнением этих законов – имитаторы.

Выступать против увеличения количества антикоррупционных институтов и органов управления судебной системой

Некоторым представляется хорошей идеей иметь несколько институтов, контролирующих разные аспекты антикоррупционной или судебной реформы. Во-первых, такие институты могут следить за работой своих «конкурентов», и если в одном из них вдруг окопаются имитаторы, то другие выведут их на чистую воду. Во-вторых, разные институты могут конкурировать друг с другом за то, чтобы заручиться одобрением ЕС, и  таким образом подталкивать друг друга к большей эффективности. Однако негативные стороны пролиферации институтов перевешивают позитивные. Коррупционные связи очень сложно распутать и доказать в суде даже без попыток имитаторов реформ вставить палки в колеса следствия. Если расследование не  координируется из единого центра, то растет опасность появления «кротов», которые сдадут тайны следствия самим подозреваемым. Увеличивается и риск межведомственных конфликтов, что еще больше подрывает шансы на успех расследований. Борьба за полномочия и сферы влияния уменьшает и эффективность, и легитимность таких институтов в глазах избирателей. Примеры Болгарии и  Румынии показывают, что единый и независимый институт – такой, например, как румынское Национальное антикоррупционное управление – работает более эффективно, чем множество департаментов нескольких институтов, которые теоретически должны сотрудничать друг с другом. В Украине уже имеются признаки межведомственного соперничества и борьбы за сферы влияния между двумя новыми институтами: Национальным антикоррупционным бюро Украины под руководством Артема Сытника и Специализированной антикоррупционной прокуратурой под руководством Назара Холодницкого. Ситуация, скорее всего, станет еще более запутанной после начала работы Национального бюро расследований в 2017 году.

Использовать безвизовый режим в качестве инструмента оказания давления

После того, как будут определены истинные реформаторы в украинских органах власти, ЕС сможет использовать угрозу приостановления безвизового режима в качестве «кнута» для отражения атак имитаторов на реформаторов. Безвизовый режим может стать мощным инструментом оказания давления вне зависимости от того, станет ли Украина кандидатом на вступление в ЕС. Во-первых, наличие или отсутствие этого режима прямо сказывается на украинском избирателе. Украинские элиты будут понимать, что избиратели немедленно почувствуют на себе последствия, если ЕС предоставит или приостановит свободу путешествовать по Европе без виз. При этом украинское правительство мало что сможет сделать, чтобы выставить такое решение ЕС в выгодном для себя свете или распределить ответственность за него таким образом, чтобы никто конкретно из чиновников не оказался виноват. Во-вторых, безвизовый режим – это более гибкий инструмент, чем условия, выдвигаемые ЕС кандидатам на  вступление в Евросоюз. Его можно неоднократно приостанавливать и возобновлять. Болгарские и румынские реформы в области обеспечения верховенства права хорошо показывают, насколько мощным инструментом является безвизовый режим в качестве награды за выполнение обязательств. ЕС добился наиболее значительных успехов в  данной сфере (имеется в виду антикоррупционная кампания в Румынии, возглавленная управлением DNA) не до, а после присоединения страны к Евросоюзу. Фактически, самый мощный инструмент воздействия ЕС на Румынию и Болгарию после 2007 года заключался именно в обещании принять обе страны в Шенгенскую зону в обмен на выполнение антикоррупционных обязательств.

Выводы

ЕС может использовать опыт своих усилий по обеспечению верховенства права в Болгарии и Румынии для разработки аналогичной стратегии для Украины. Однако то, насколько эффективной будет эта работа, во многом зависит от внутриукраинских факторов. Успех реформ в Румынии показывает, что ЕС может поддержать украинских реформаторов и сделать их позиции более прочными. А вот провал реформ в Болгарии демонстрирует, что «мягкой силы» и рычагов влияния ЕС недостаточно, чтобы создать на пустом месте реформаторов, или чтобы превратить имитаторов реформ в истинных реформаторов. Тем не менее, Евросоюз может вмешаться в украинскую ситуацию, использовать свое влияние и практический опыт, чтобы вскрыть недостатки украинского процесса реформ. Таким образом ЕС поможет внутриукраинским силам очистить органы власти страны и суды от имитаторов реформ.


[1] См. Hilary Appel, «The Long-Term Prospects for Ukraine’s Accession to the European Union: A Focus on EU-Level Constraints,» PONARS Eurasia Policy Memo No. 330, August 2014.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Юрий Мациевский, Национальный университет «Острожская академия», Украина

С  провозглашением независимости ни одно правительство в Киеве не было полностью авторитарным или полностью демократическим. Хотя многие государства региона попали в ловушку авторитаризма, Украина оказалась в ловушке политической гибридности. Достаточно свободные выборы способствуют приходу новых игроков к  власти, но неформальные политические практики сохраняют своё влияние, а  пирамиды власти восстанавливаются.

Три года, прошедших с момента революционной смены власти, достаточный срок, чтобы оценить новую политическую динамику Украины. Мы видим, что внутренние враги Украины вновь  оживились: политическая коррупция, тайные договорённости и рентоискательство подрывают успех начавшихся реформ. Чтобы помочь Украине вырваться из этого состояния, необходимо корректное представление о её постреволюционных политических и институциональных ограничениях. Важной предпосылкой прогресса является то, будет ли институциональное ядро гибридного режима Украины по-настоящему демонтировано.

Динамика режима

Один из  основных политологических подходов к пониманию динамики режима использует понятия  «демократические прорывы» и  «автократические повороты» в качестве главных объяснительных переменных. В  фокусе внимание здесь игроки, смена которых должна указывать на сохранение, или изменение вектора режимных трансформаций. Игроки важны, но не менее важными являются принятые ими правила игры. Настоящая смена режима происходит тогда, когда к власти приходят новые игроки, и эти игроки принимают новые правила игры.

Согласно основным индексам демократизации, начиная с  середины 1990-х и до сих пор, политический режим в Украине остаётся «гибридным», т.е. таким, где происходят соревновательные выборы, но верховенство права ограничено[1]. Политические циклы 2004 и 2014 годов позволили новым игрокам войти в политику, но новые правила так и не были приняты. То, что часто трактовалось как демократические прорывы в Украине, в  сущности, сводилось к замене одной группы рентоискателей на другую. Неформальные правила и практики постоянно подрывают формальные процедуры. Поэтому политическую гибридность можно рассматривать как институциональную ловушку. Такой подход, по-видимому, лучше способен объяснить тупики реформ в Украине, а также политическую динамику в большей части Евразии. В оставшейся части работы я  обсуждаю изменения в формальных и неформальных институтах и структуре элит Украины происходящих после революции 2014 года.

Пирамиды власти

Однополярная пирамида власти (single pyramid system) – это та, где вся власть сосредоточена в руках одного субъекта. Такая система сложилась в Украине во время президентства В. Януковича. После его бегства из страны в феврале 2014 года в парламенте сформировалось новое большинство. 22 февраля 2014 года это большинство избрало Александра Турчинова председателем парламента, а на следующий день парламент назначил его исполняющим обязанности президента Украины. 27 февраля новая парламентская коалиция назначила Арсения Яценюка премьер-министром с задачей создания «правительства национального единства». Таким образом, поддержанный парламентским большинством дуумвират Турчинов-Яценюк (оба представители партии Юлии Тимошенко ВО «Батькивщина» (Отчизна), оказывал решающее влияние на все процессы принятия решений в  Украине, хотя сама Тимошенко была фактически изолирована от власти своими «союзниками»[2].

Эта постреволюционная пирамида просуществовала четыре месяца, от момента бегства В. Януковича в Россию до досрочных президентских виборов, состоявшихся в  мае 2014 года. В течение этого времени лидеры прежней официальной оппозиции – Яценюк-Турчинов из «Батькивщины», Олег Тягнибок из «Свободы» и Виталий Кличко из «УДАРа» торговались между собой за ключевые государственные должности. Результатом договорённостей стало то, что УДАР, официально не принимавший участия в формировании правительства, получил несколько важных должностей, включая пост заместителя министра юстиции, пост главы Службы безопасности, руководителя Службы внешней разведки и глав не менее пяти областных государственных администраций. Предполагается, что эти назначения были предложены в обмен на то, что Кличко не баллотировался на пост президента и  поддерживал Петра Порошенко в его предвыборной кампании.

В первом правительстве А. Яценюка (февраль-декабрь 2014 года) партия «Батькивщина» получила должности первого вице-премьера, пяти министров и глав семи областных государственных администраций. «Свобода», в свою очередь, получила должности вице-премьера, генерального прокурора, главы государственного агентства земельных ресурсов, трех министров и глав шести областных администраций. Украинский журналист и парламентарий Сергей Лещенко написал об этом так: «Должности раздают по квотному принципу, который не оглашён никому в стране».

Формально новые законодатели предприняли шаги, чтобы сменить президентско-парламентскую форму правления на  премьер-президентскую, подобную той, что существовала в Украине в 2005-2010 годах. То, что произошло на самом деле, можно определить как переход от  «однополярной пирамиды» к системе «конкурирующих пирамид».

Несмотря на увеличение числа игроков, торгующихся за долю во втором правительстве А. Яценюка (декабрь 2014 года  — апрель 2016 года), принцип назначений остался тем же. Это привело к тому, что «квота Евромайдана», первоначально отдана лидерам Майдана, была фактически ликвидирована новыми участниками «торгов». Примечательно, что оба правительства А. Яценюка были «моложе» всех предыдущих (средний возраст составил 38 лет), и выглядели более профессионально – только два министра во втором правительстве не владели английским. Однако принцип формирования правительства указывает на  то, что старые привычки умирают медленно.

Принцип квот, впервые замеченный ещё в 2002 году при формировании первого правительства В. Януковича, до сих является основным принципом назначений на государственные должности в Украине. В отличие от конкурсных номинаций, основанных на квалификации и  профессионализме кандидата, квотные назначения предполагают лояльность к  вышестоящему руководителю. Если случается, что аутсайдер получает назначение, то он или она не может преобразовать систему. Опыт Павла Шеремета, Айвараса Абрамавичуса, Наталии Яресько и Михаила Саакашвили наглядно это иллюстрирует.

Так, отставка А. Абрамовичуса с поста министра экономического развития во втором правительстве А. Яценюка обнажила скрытое противостояние между президентом и премьером за контроль над важными государственными предприятиями и борьбу между реформаторами и рентоискателями. Эта отставка спровоцировала политический кризис, который президент, премьер и лидеры влиятельных политико-экономических групп (ПЭГ) решили путем переформатирования правительства, заменив А. Яценюка на близкого к президенту В. Гройсмана. Результатом нового консенсуса стало появление «стратегической восьмёрки» – неформальной группы наиболее влиятельных игроков украинской политики. Появление «теневого политбюро» стало ответом украинских элит на новые вызовы (давление со стороны Запада и войну с РФ на Донбассе) с целью сохранения контроля над источниками ренты.

Несмотря на рост неформального влияния президента на исполнительную, законодательную и судебную власть, часть ресурсов он вынужден уступать влиятельным политическими и экономическими игроками. Одним из примеров неформальных соглашений является национализация Приватбанка, крупнейшего частного банка в Украине. Банк перешёл в собственность государства в обмен на непризнание государством выведения 2 млрд. долларов главными акционерами банка – Игорем Коломойским и  Геннадием Боголюбовым. Таким образом, главная линия противостояния в  современной Украине проходит между группой крупных политических и экономических игроков, с одной стороны, и реформаторами в парламенте, независимыми СМИ и  гражданским обществом – с другой.

Вопреки внешним и внутренним угрозам, новый олигархический консенсус оказался таким же  хрупким, как и прежние неформальные соглашения. Его недолговечность свидетельствует, как минимум, о трёх вещах. Во-первых, перед лицом как внешних, так и внутренних вызовов правящая коалиция Украины пытается скорее сотрудничать, чем бороться. Однако, в отличие от различных «элитных пактов» по  поводу реформ, достигнутых в Центральной и Восточной Европе, украинские элиты всеми силами пытаются сохранить систему, позволяющую извлекать ренту даже во время войны. Во-вторых, стремление к рентоискательству препятствует достижению, какого-любого долгосрочного элитного компромисса, что усложняет выбор «игры по  правилам». Недавняя вспышка между П. Порошенко и мэром Львова Андреем Садовым, фракция которого в парламенте необходима для сохранения видимости коалиции, показывает, как «потенциальные партнеры» легко превращаются в противников, когда речь идет о власти и источниках ренты. В-третьих, конкуренция будет обеспечивать политическую динамику и малую вероятность формирования моноцентричной вертикали власти времен В. Януковича. Порошенко, как и его предшественники, пытается создать однополярную пирамиду, но давление изнутри и  извне страны вынуждает его полагается на «партнеров».

В этом отношении президентство П. Порошенка отличается от президентства В. Януковича, который руководил с помощью «Семьи», а также и от президентства В. Ющенка, который вовлёкся в противостояние с  Ю. Тимошенко. При благоприятных обстоятельствах, например, экономической конъюнктуре, способствующей возобновлению экономического роста, ослаблении западного давления в отношении реформ и / или в случае замораживания конфликта на Донбассе – режим Порошенко может напоминать президентство Л. Кучмы в  части построения полицентричной клиентелистской сети.

Клиентелизм и ротация элит

В системе конкурирующих пирамид никто из игроков не может выстроить единую сеть, что ставит борьбу за доминирование во главу угла системы. Так, после вступления в должность П. Порошенко занялся строительством собственной сети, расшатывая дуумвират Турчинова-Яценюка. В течение года президент уволил 22 из 24 глав областных государственных администраций, назначенных А. Турчиновым. Клиентелизм в форме лояльности-фаворитизма остался весомым фактором назначений на  государственные должности.

Комментаторы и журналисты описали этот процесс как «приход винницкого клана в столицу» (Винница – родной город П. Порошенко). Так, бывший мэр Винницы, Владимир Гройсман, сначала стал главой парламента, а  затем и премьер-министром. Давний друг и бизнес-партнёр президента Игорь Кононенко стал заместителем главы фракции «Блока П. Порошенко» в парламенте, а ещё один из бизнес-партёров – Борис Ложкин стал главой президентской администрации. Провалом клиентелистской кадровой политики Порошенко наблюдатели ещё в сентябре 2014 года назвали назначение В. Гелетея министром обороны и В. Гонтаревой – главой Нацбанка.

Между тем сеть А. Яценюка, включающая главу Совета национальной безопасности и обороны (Александра Турчинова), министра внутренних дел (Арсена Авакова), главу фракции «Народного фронта» в парламенте (Николая Мартыненко) и, якобы, противостоящих президенту олигархов (как Игорь Коломойский) продолжает функционировать даже после отставки Яценюка с должности премьер-министра.

Циркуляция элит в Украине никогда не  вела к их подлинному обновлению. Ни в 1991 году, ни в 2005 году рентоискатели не были заменены настоящими реформаторами. До начала 2000-х годов в парламенте доминировали коммунисты. Эта группа была частично отодвинута и частично поглощена новой олигархией. Во время регулярных электоральных циклов циркуляция элит происходила путём репродукции, а во врямя кризисов (1991 или 2004 г.) – путём квази-замещения. Если за критерий обновления элит взять процент тех, кто в своей деятельности преследует общественные, а не частные (партийные) интересы, то есть является реформатором, а не имитатором реформ, то обновление произошло лишь в меньшей части депутатского корпуса. Несмотря на то, количественные обновлене парламента составило 56% (из 423 депутатов), мой анализ голосований указывает на то, что количество истинных реформаторов составляет менее ста депутатов. Для возвращения страны на путь устойчивого развития необходимо чтобы количество реформаторов в парламенте составило не  менее 50% от общего числа депутатов.

Основатель инвестиционного банка Dragon Capital в Украине, Томас Фиала, однажды заявил что и Яценюк, и  Порошенко продавали места в своих партийных списках за 3-10 миллионов долларов. Похожее утверждение сделал бежавший из страны Александр Онищенко, бывший парламентский брокер Порошенко. Он утверждает, что заплатил 6 миллионов долларов, чтобы попасть в партийный список Порошенко. Если две две трети членов укринского парламента являются миллионерами, то в их интересах сохранение, а не изменение существующей системы. С одной стороны, подлинное обновление элит было заблокировано самими депутатами, которые сохранили смешанную избирательную систему. С другой стороны, активистам Евромайдана не удалось сформировать партию реформаторов, способную получить большинство в парламенте.

В исполнительной и административной ветвях власти обновление элиты было более существенным, хотя качество управления не улучшалось. Не смотря на то, что Партия регионов В. Януковича формально отстранена от власти, 29 из ее бывших членов прошли в  парламент под флагом «Оппозиционного блока» (фракция «Оппозиционного блока» в  парламенте состоит из 42 депутатов), а 17 – по спискам «Блока Петра Порошенко». В целом в парламент прошли 64 депутата, голосовавших в январе 2014 г. за «законы о диктатуре», и еще 37 фигурантов журналистских расследований.

В предыдущем парламенте было семь «семейных кланов», состоящих из родственников и «клиентов» нескольких бизнесc-групп во  главе с «Семьей» В. Януковича. По крайней мере, 55 депутатов бывшего парламента (12%) имели родственников в Раде или в органах исполнительной власти. К сожалению, новый парламент не очистился от непотизма, коррупции и  клиентелистских связей. Так, Алексей Порошенко, Ирина Луценко, не говоря о  клане Виктора Балоги, попали в парламент благодаря родственным связям. Таким образом, в Украине мы наблюдаем повторяющуюся динамику «нового вина в старых мехах», которая препятствует «перезапуску» системы.

Заключение

В Украине прошли относительно свободные президентские и парламентские выборы, которые легитимизировали прибаваные новых людей во власти. Однако подлинного обновление элит не произошло, а старый кодекс их поведения способстувет сохранению институционального ядра режима. Неформальные практики – клиентелизм, коррупция и квотные назначения сохраняют своё влияние в условиях системы конкурирующих пирамид, а политическая конкуренция за источники ренты препятствует выработке устойчивого элитного соглашения.

Институциональное ядро гибридного режима Украины остаётся прежним даже после революции 2014 года. Этот факт представляет вызов доминирующим в политической науке представлениям о динамике режимов. В русле предложенного объяснения западная политика в отношении Украины должна преследовать три цели. Во-первых, сторонники Украины должны уделить приоритетное внимание инициативам, направленным на демонтаж неформального институционального ядра гибридного режима Украины (давление с целью введения прозрачной системы электронных деклараций для государственных чиновников является хорошим началом). Во-вторых, Запад должен способствовать долгосрочному институциональному строительству, а не краткосрочной финансовой стабилизации. И  в-третьих, он должен пересмотреть свое отношение к руководству в Киеве и больше внимания уделять поддержке низовых инициатив, требующих завершения реформ в  Украине.

Оригинал: ПОНАРС Евразия


[1] См. например, индексы демократизации Украины Freedom House с середины 1990-х годов до 2016 года.

[2] В преддверии досрочных парламентских выборов группа влиятельных политиков во главе с А. Яценюком и А. Турчиновым в конце августа 2014 года вышла из партии «ВО Батькивщина». На октябрьских выборах 2014 года новый политический проект Яценюка и Турчинова «Народный фронт» получила 82 места, а «ВО Батькивщина» только 19 мест (потеряла 93).

Самое обсуждаемое

Популярное за неделю

Сегодня в эфире